对于上述部分地方政府可能出现的行为取向，其思想根源，一方面是政府层面对于国有经济全面丧失了信心，另一方面需要通过地方政府自己组织的改制将全民资产转变为地方政府自己可以控制的另外一种形态的资源，包括吸引投资、减少包袱，或者帮助自己的朋友。

　　上述情况的实质，反映了还是地方利益和中央利益的博弈，对此如果中央政府不能够予以重视，在财产权利方面不能够为全民站出来说话，就自然在政策制定上出现忽略。本来改制应该是地方和中央、政府和人大共同参与、互相监督的过程，但是现在看来，有些地方政府过去几年的改制几乎出现了失控制的局面，其中的根源就是中央放松了对于地方改制的监督和指导。

　　再举例来讲，改制的优惠政策，各地有大有小、有松有紧但是出现很长一段时间的全国性的政策缺位。最近国资委成立后，确实在这个方面做出很出色的努力，一些政策规范逐步出台。但是在之前很长一段时间内，各地改制不规范 所付出的代价也是不可回避的。

　　地方改制出现的行政化倾向，所依据的权利是否合法，也需要因起我们的思考。国有资产属于全民所有是宪法规定的，从法理上讲应该有全民的代表----人民代表大会进行这个方面的政策优惠设计。

　　但是地方政府在国家国有资产管理缺位的背景下，各自自行设计优惠政策的背景何在呢?

　　一是如上所述，地方政府有内在的把全民资产通过改制转变为地方经济受益局面的动机。无论改制中产生溢余后收归地方财政支配，还是没有溢余但是解决了老职工的问题或者通过人为制定的优惠政策，实现藏富于地方，或者以改制优惠招商引资，对于地方经济都是有利的。

　　二是改制存在全国性的政策缺位，相当一段时间内，没有计划性和全局统一规划。客观上这样的漏洞给地方决策层进行合法外衣掩盖下的寻租行为带来了很大的空间，因此他们乐于无成本的以国家财产为代价做出招商让步，或者有意识的优惠给自己的关系户， “藏富于友” 。

　　同时，地方人大是否有资格制定这样的政策?应该说，地方人大在改制中肯定需要产生重要的作用，他们应该积极的参加到改制的实施过程，但是他们还是无权力制定全局性的改制政策，因为全国人大才是全面的代表。

　　但是，面对上面这样一个简单的法理，为什么法律界的声音在改制中是如此的薄弱? 其中的背景和教训也应该是很深刻的。

　　一是法律界的失声，反映出中国法制建设的缺陷。在中央文件通过的“国退民进”的金字招牌面前，法律明显的退缩了。

　　二是中国经济重大政策的决策传统，一直存在缺少问计于法的思路和习惯。一批半拉子的“经济学家”和一批根本没有承担决策风险而把这样的风险外推的官僚，就决定了成千上亿的国有资产的命运。

　　三是人大自我定位还没有到位，不能够明确自己在重大决策中的职责所在。全国人大在国务院对于国企改制的经济政策层面，没有能够起到足够的作用，甚至怀疑他们是否根本就没有考虑这样的问题 。我们还是需要更加负责的人大。

　　地方政府是怎么样推动改制的? 其实，在改制中，出现了一些行政干预和政企不分，政府替代企业，有“所有权”的外衣(虽然从来没有全民的形式上的授权)和理由，但是如果政府对于企业内部的一些合理的呼声，包括职工的正当呼声，也置之不理，改制工作就会出现搞运动、大忽隆和一窝蜂的倾向 。

　　在改制中，与老企业有关的权力基础被首先全面摧毁了，企业内部机构基本成为对政府言听计从的跟屁虫，企业合法的法人财产权，被“所有权”掩饰下的行政权力阴影所覆盖无余。但是，在这个时候，无论是重要的统一政策规范，还是地方人大的监督，都不能够及时形成相应的制衡机制。甚至地方政府在改制中出现“一口价”的现象，一些地方的市长书记就可以通过签字决定改制企业资产出让价格的非制度化折扣 。但是这样的行为是合法的吗?即使地方党委全部班子签字，是否就有合法的权力降低按照制度必须维持的资产出让底价吗?

　　我们无奈的发现，也许现在最重要的，已经不是过去的漏洞有多大，而是未来如何避免在这么一个关系巨大资产和利益转移的宏观决策方面，决策层以更加具有连续性、计划和严肃性的执政艺术，作出预先的统筹安排 。而不要总是在局外人、别人的呼吁下，好象才睡醒一样的，发现自己职责份内的工作，已经出现了这么大的问题。无论是改制的开始尝试，还是现在对于改制问题的反思，为什么都是从地方先自发的开始呢?这样一种出现“自下而上”的故意率，其中反映了什么?是否中央政府在对一些重大政策战略的实施中，需要体现更大的灵活性、先见性和宏观上的指导性、计划性呢?

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