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国资国企动态
2017-06-27
这几年,各方面对国企改革抱有较高期望,国家也颁发了“1+N”个文件以促进国企国资改革。“1”就是中共中央、国务院于2015年公布的《关于深化国有企业改革的指导意见》,“N”也已经大于20,再加上各地的有关文件,应该可以说文件成堆了。有关部门也在推动国企改革工作,譬如说国家发改委正在推进一些重要领域国企的混合所有制改革试点,国务院国资委正在推进央企公司制改革和职工持股试点以及瘦身健体等工作。不过,不但社会上对国企改革所取得的进展不太满意,连国资国企系统也希望改革步伐迈得更快、更实一些。今年两会期间中石化前董事长傅成玉在政协讨论会发言,“国企改革存在着政府在忙、企业在盼、少数人在干、多数人在看、少数企业在试、多数企业在等的现象”。这个讲话经人民网公开报道后引起了极大反响,可以说是道出了业界的真实状况。
国企改革搞了近四十年,经验教训积累得够多了。从几十年的经验教训来看,混合所有制应该是一项关键性的改革。去年底的中央经济工作会议把混合所有制定位为“国企改革的重要突破口”,应该就是这个意思。
但是混合所有制也不是新生事物,早在2003年,十六届三中全会就说要“大力发展”混合所有制,2013年的十八届三中全会也说要“积极发展”混合所有制,2015年国家还专门出台了《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》。但这几年,国企混合所有制改革在实际当中反而有些裹足不前呢?正如傅成玉在政协会议上发言所说:视混合所有制改革为禁区,谨小慎微,是一个带有普遍性和全局性的现象。的确,现在比较广泛地存在混合所有制落地困难的情况,许多计划中的混改项目推进情况远逊预期,大多数国企对于混合所有制改革还处于观望、等待、摇摆之中,特别是对于搞成什么样的混合所有制、怎样搞混合所有制、搞出的混合所有制到底有什么实质性效果,普遍都比较迷茫。笔者认为,对这种情况必须高度重视并认真研究和切实解决,否则这一轮国企改革,以及供给侧结构性改革,将在胶着中消沉下去。
混合所有制落地困难
与国资监管体系繁复
笔者的调研发现,混合所有制落地困难,有多方面的因素。如非国有股权的合法权益得不到应有保障;控股权一般不对民企开放,害怕沾上国资流失的罪名;对干部和职工身份转变、企业经济机制转换、公司治理转型缺乏信心等。而这些因素的背后,往往涉及到国资监管体系。不管是国企这一方,还是民企这一方,都表现出对股权结构是新一套而国资监管还是老一套的强烈担忧。老一套的国资监管,实际上阻碍了混合所有制顺利落地。
笔者的结论是,当前的国资监管体系与混合所有制难以兼容;要推进混合所有制发展,使之真正成为国企改革突破口,必须要对国资监管体系进行根本性改革。但是,未来国资监管体系改革的方向是什么、目标是什么、蓝图是什么,以及背后的逻辑是什么,至今仍然缺乏深入细致的分析和讨论。
应该在混合所有制作为突破口、作为大趋势的背景下,在完善社会主义市场经济体制作为总目标的背景下,来讨论国资监管体系的改革。首先应清晰、完整地认识和剖析我们的国资监管体系,然后才好谈论未来的改革目标和路径。这是一个基础性的工作,但讽刺的是,这并不是一件简单的事情。事实上,中国的国资监管,或者也可叫做国资国企监管,远不止涉及国资委,还涉及许多其他部门,是一个非常复杂的体系。根据实际情况,笔者将这个体系的基本构架进行图示(见图1)。这个图只能算是一个简略图,还有省略和遗漏之处。可以看出,即使作了省略和有些遗漏,这个体系也是相当繁复。
我们看了这个复杂的构架和职能图之后,不仅要问,国企或国有控股企业的活力从何而来?我们现在是在往这个图上加线条、加方框,还是在减线条、减方框?当然,这个体系的形成,有其历史过程。本来,上世纪末本世纪初关于国资改革的设想,大致可以归纳为政资分开、政企分开。但从现在的实际构架来看,国资监管却远远超出了出资人职能的范畴,而且过去几年还在不断地复杂化。举例而言,仅仅“防止国资流失”这一项,除了已有的继续强化出资人监督之外,一些新的监管要求、监管手段、监管机构在不断地添加进来。
这套国资监管体系,不但针对国有独资企业,也会覆盖国有控股的混合所有制企业。不少监管工作甚至还会延伸到一些非国有控股的混合所有制企业,特别是那些规模较大、发展较好的非国有控股混合所有制企业,就比较容易得到这个监管体系的“关照”。所以,你要民营资本来参与国企的混改,本来具有市场化机制的民营资本进来后却要受到这么复杂繁琐的监管,事事要审批,样样要请示,人家还愿意吗?
最近,国务院办公厅以通知的方式转发了国资委《以管资本为主推进职能转变的方案》,该通知指出,“国有资产监管中越位、缺位、错位问题依然存在”,说明国务院对国资监管体系的问题是清楚的。
图片来源:找项目网