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国资国企动态
2017-06-27
从上述分析可以清楚地看出,混合所有制与国资监管体系怎能兼容?
国资监管体制改革方向:去监管、行股权;降比重、搭便车
将中国这个繁复的国资监管体系与欧洲那些国家的简洁明了的构架进行比较,不禁感叹:中国国企和国有控股混合所有制企业要搞好真不容易。这套体系不但会严重制约国企的经营自主性和积极性,也会严重阻碍非国有资本参与国企的混合所有制改革。
对中国国资监管体系进行改革,几乎是一个共识。但是改革的方向和目标到底是什么?很难说有共识,甚至可以说并不清晰。2013年十八届三中全会只是简要表示要完善国资管理体制,以管资本为主加强国资监管;2015年中央颁发的《关于深化国有企业改革的指导意见》在“完善国有资产管理体制”这一节中,强调了国资监管机构要准确把握依法履行出资人职责的定位,同时又说要建立监管权力清单和责任清单,“强化监督防止国资流失”等章节有许多超越出资人职责的内容。一些学者提到了国资监管体制改革,但基本上都是重复文件中的那些大原则,主要就是要管资本而不管企业,再具体一点就是要设立国有资本投资运营公司或者实行三层次构架。这些构想要么就大而化之,要么含混不清,要么新瓶旧酒,要么裱糊修补。笔者认为,中国国资监管体系改革,如果还是在管理、运营、监督这三个分割化的职能框框里打转,或者走得更远而寻求四个、五个分割化的职能,并在此路径上不断增加机构、重组职能、调整构架,将找不到正确的出路。从混合所有制作为突破口的角度来看,从建立现代公司治理的角度来看,中国国资监管体系改革的基本方向应该是:去监管、行股权;降比重、搭便车。
1.去监管、行股权
去监管首先就是要改变国资委的角色,尽管这不是去监管的全部内容。国资委本来是一个出资人机构,但是在设立之初,就被安上了“国有资产监督管理”这个名字,在实际工作中简称国资监管。这个名字本身就带来极大误导,以为国资委就像证监会、银监会、保监会、安监委那样,主要承担政府监管职能、担负公共安全职责。加上国资委是由几个党政机构合并而成,更倾向于“官事色彩”较重的监管机构而不是倾向于“民事色彩”较重的出资人机构,所以一步一步地脱离出资人职能、走向监管人职能。监管,其工作内容一般是审核、许可的发放和变更,检查、发出纠正指示、处罚,行为审批、指标分配等。这些内容,与出资人工作是大不一样的。未来,国资委要么恢复单纯的出资人职责并进行相应重组,要么另作考虑。此外,不应该既有出资人机构,又有另设的所谓国资监管机构并存。不管谁来做出资人机构,最重要的就是去监管。去监管的同时,要行股权,即行使股东权利。行股权不是审核、许可的发放和检查、处罚、审批那一套东西,股东权利在公司法体系中有明文规定。行股权也包含监督,但这个监督是股东监督(monitor),而不是行政性的监管(supervision and regulation)。股东监督主要是信息知情权方面的要求,在此基础上通过股东会、董事会机制及推荐的高管人员来影响公司行为,或者做出退出的决策。
2.降比重、搭便车
仅仅是去监管、行股权,对于发展混合所有制和建立现代企业制度,还是远远不够的。因为不管是什么机构来当国有资本的出资人、行使国有股东的股权,都面临着国有股委托代理方面难以克服的问题。如何克服这个问题?从实践经验来看,还是需要国有股降比重、搭便车。
降比重就是要把国有独资企业改造为混合所有制企业,并要降低混合所有制企业中国有股比重。国有股权过于集中,对公司治理的改善非常不利。笔者的一些研究表明,混合所有制可能存在股权结构拐点,这个拐点就是,非国有股权比例达到33.4%,或者在股权结构较为分散的公司中达到国有股比的二分之一以上。为什么可能存在股权结构拐点?背后的机制是公司法对于公司控制权的设计。中国公司法明确规定,股东大会作出修改公司章程、增加或者减少注册资本的决议,以及公司合并、分立、解散或者变更公司形式的决议,必须经出席会议的股东所持表决权的三分之二以上通过。如果非国有股东拥有33.4%的股比,那么国有股东,或者国资管理机构和国资运营机构,只要它们不去明目张胆地践踏公司法,它们在上述事项中就不能我行我素。非国有股东拥有否决能力,实际上也会对其他很多事项构成实质性的制约权,并由此带来了决策参与权和运营参与权。一旦跨越股权结构拐点,非国有股东就可以成为积极股东,这对于混合所有制企业的经营机制转变和公司治理转型具有关键性的意义。
降比重在有些企业还应该适时推动股权结构反转,即非国有股东超越国有股东成为第一大股东,而国有股东退居次要位置,这实际上就是要让国有股搭乘非国有股的便车。通过搭乘非国有股的便车,国有资本效率会更高、收益会更好,这是符合国家利益的。
图片来源:找项目网