改组组建国有资本投资、运营公司(以下简称“两类公司”)，是“管资本”时代破局的重要一招。早在2013年11月召开的党的十八届三中全会即提出，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。2014年以来，国务院国资委先后在21家中央企业和122家地方国有企业开展两类公司试点，在试体制、试机制、试模式等方面进行了探索实践。2018年全国两会，两类公司试点被写入政府工作报告，同年7月，国务院发布了《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》(国发〔2018〕23号，以下简称“23号文”)。

从最初提出两类公司概念迄今，已近十年时间。南财智库发布的《2021年国有资本投资运营公司高质量发展路径研究报告》显示，随着相关试点的不断推进，两类公司在改组组建方式、投资运营模式、授权体系与范围、平台能力及发挥作用等方面已积累了初步经验。

近日，由上海国有资本运营研究院有限公司(以下简称“上海国资院”)、安徽省国有资本运营控股集团有限公司、合肥市产业投资控股(集团)有限公司联合主办的以“产业引领 资本赋能 锻造一流”为主题的全国地方国有资本投资运营公司第八次圆桌会议上，来自全国范围四十余家两类公司相关负责人围绕两类公司的改革创新发展展开了广泛深入的交流。

深刻理解功能定位

两类公司改革上联国资改革、下接国企改革，是一项意义重大、影响深远的综合性改革。

上海国资院副院长田志友分析指出，从国企改革的基本逻辑看，两类公司的组建实质是国企集团化演变的必然。政府与企业之间的关系是国有企业管理的世界性难题，改革的关键在于如何把握这个“一臂之距”。两类公司的改组组建就是要发挥好“双重隔离”的作用，一方面要实现政资分开，另一方面要实现政企分开。这个过程中，如何让国有资本在流动中、重组中得到增值，让国有资本带来剩余价值的价值，就是两类公司改革的内在逻辑。

“23号文”明确了两类公司以资本为纽带、以产权为基础依法自主开展国有资本运作，不从事具体生产经营活动。其中，国有资本投资公司以对战略性核心业务控股为主，旨在服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力；国有资本运营公司以财务性持股为主，旨在提升国有资本运营效率、提高国有资本回报。

结合中央层面先后下发的多份政策文件看，两类公司从最初的顶层设计、初步探索，到加快试点，直至如今已迈入深化改革的第四阶段。

从试点模式分析，上海国资院结合当前地方两类公司改革试点总结出了四种典型模式：一是“独家集优”模式，即聚力打造一家省级试点企业，如山西省国有资本运营有限公司；二是“双轮驱动”模式，分别打造一家国有资本投资公司(或投资运营公司)和1家国有资本运营公司，如深圳市投资控股有限公司与深圳市资本运营集团有限公司；三是“三位一体”模式，分别由一家国有资本投资公司、一家国有资本运营公司及一家特殊功能的运营公司组成，如上海国盛(集团)有限公司、上海国际集团有限公司、上海国有资本投资有限公司；四是“多家赛马”模式，其中部分省市多家试点企业尚未明确划分功能分类，诸如青岛与天津；部分省市拥有两家国有资本运营公司，如河南、湖南、广西等；部分省市陆续改组形成了国有资本投资公司集群，如北京、黑龙江等地。

之所以形成上述分类模式，据业内专家分析，除受到经济形势的影响外，很大程度还是与当地国资规模及资本市场成熟度密切相关。

《上海国资》从此次圆桌会议中获悉，在地方层面，仍有不少新组建企业对两类公司概念内涵、功能定位及差异化分工心存困惑。

对此，田志友表示，两类公司在我国还是一个“新生事物”，无论是从理论还是实践层面，都需要一些时间的沉淀。他建议，为进一步深化两类公司试点改革，充分发挥其发展“领头羊”、改革“排头兵”的作用，要着重立足既有试点经验和先进实践，重在坚持“产业为本，资本为用，错位分工，开放合作”。一是要坚持产业为本，积极承担产业创新升级使命；二是要坚持资本为用，着力练好“投融运管”基本功；三是要坚持错位分工，加快形成相辅相成一体化作战模式；四是要坚持开放共赢，致力发展合作共享增值的圈子经济。

赋能战新产业发展

2023年，战略性新兴产业发展得到国务院国资委的高度关注。

2023年6月27日，国务院国资委党委书记、主任张玉卓出席2023年夏季达沃斯论坛开幕式。在分论坛发言中，他指出，下一步，国务院国资委将进一步推动中央企业聚焦提高科技创新能力，紧紧抓住新一轮科技革命和产业变革机遇，强化原创性引领性技术攻关，积极发展战略性新兴产业，不断塑造发展新动能新优势。

回归两类公司视角，田志友表示，已于2022年由试点正式转为国有资本投资公司的中国宝武、中国建材，本就具有鲜明的产业特征，而国有资本运营公司，也必须以推动产业创新升级，特别是推动和促进战略性新兴产业的延链补链强链扩链为核心使命，坚持服务产业，聚力发展，这是两类公司义不容辞的职责所在。

近年来，安徽省在立足改革开放、产业迭代升级的道路上“全面开花”。作为圆桌会议的轮值主办方，安徽省国有资本运营控股集团有限公司于2018年2月被安徽省委深改组确定为省国有资本运营公司改革试点企业。安徽国控集团党委书记、董事长张国元在发言中介绍道，安徽国控以基金投资为主要抓手，充分发挥资本运营功能，推动国有资本向前瞻性战略性新兴产业集中。试点以来，安徽国控发起设立、参与组建母基金、产业基金、专项基金等43支基金，规模达500亿元，投资涵盖安徽省十大新兴产业。集团重点围绕新一代信息技术、人工智能、工业互联网、节能环保、高端装备制造等领域，加大投资布局力度，仅2022年集团新兴产业投资占比，就达到年度投资总额的42.69%。

2021年开年，安徽省委常委、合肥市委书记虞爱华做客央视《对话》栏目，在采访中，当被问及“合肥被称为‘最牛风投机构’，到底‘投’什么”时，他回答：“合肥是产投不是风投，是拼搏不是赌博。”

论坛中，关于合肥的一组数据成为上述对话的最好注解。最近十年，合肥的GDP连续跨过 8个千亿台阶，由4100余亿元增长到2022年的1.2万亿元，增长了1.9倍，增幅在全国的24个万亿城市里面排名第一。其中，国有资本成为合肥科技创新的助推器与战新产业发展的加速器。合肥市委常委袁飞在发言中指出，合肥牵头组建了总规模超过1500亿元的基金丛林，围绕优势产业、“芯屏汽合”“集终生智”(芯，即集成电路产业；屏，即新型显示产业；汽，即新能源汽车和智能网联汽车产业；合，即人工智能赋能制造业融合发展。急，即城市应急安全产业；终，即智能终端产业；生，即生物医药和大健康产业；智，即智能语音及人工智能产业)，国有资本在战新产业领域累计投入资金超过1600亿元，带动项目投资超过5000亿元，合肥战新产业对工业增长贡献率达到84%。

2022年6月，合肥产投集团成为合肥市第一家“国有资本投资公司”试点单位。合肥产投集团党委书记、董事长雍凤山指出，集团发展目标是要打造专业化、市场化、价值化的产业赋能型投资平台，未来的产投集团，将立足新时代新征程国有经济肩负的使命任务和功能定位，保持战略定力，实现“产业链—资本链—创新链—物流链—空间链”的深度融合，构建产业发展和科技创新生态圈。

上海国盛集团党委书记、董事长寿伟光指出，国资运营平台应准确把握在我国科技创新全局中的战略定位，发挥平台资源优势，布局新赛道、培育新优势，引领和带动区域科技领军企业发挥龙头作用，打造创新引领的现代产业集群。要围绕战略新兴产业链、创新链、资本链关键环节进行投资布局。通过“直投+基金投资”方式，重点投向新兴产业生产制造及原创技术研发和科技成果转化的科技创新。

提升资本运营能力

在谈及两类公司试点改革时，业内经常会拿新加坡的淡马锡公司作为参照，淡马锡在世界上引以为傲的关键在于其四十多年来较高的投资回报。早在成立之处，淡马锡就将商业化运作和投资收益最大化作为基本目标，近年来，淡马锡已彻底转型为一家投资企业。

相较淡马锡，我国国有企业还肩负公共利益、公共服务、国家战略等职能，从功能定位的复杂性角度远非淡马锡可比拟。但上述功能的实现本质上与国有企业效益提升并不矛盾。

早在2015年，对于推进国有企业改革，习近平总书记即提出三个“有利于”价值标准，即“推进国有企业改革，要有利于国有资本保值增值，有利于提高国有经济竞争力，有利于放大国有资本功能”。

据《财经国家周刊》援引消息人士称，首批国有资本投资公司的获批，是国资监管从“管企业”过渡至“管资本”的重要节点。相较于“管企业”，“管资本”着眼于价值形态，既关注一个企业的资本，又关注资本的整体性与流动性，核心还是为做强做优做大国有资本、培育具有全球竞争力的世界一流企业提供坚强体制保障。

上海国资院院长罗新宇指出，资本运营体系和资本运营能力是两类公司的核心竞争力，基本上贯穿各大业务板块，是链接两类公司各大业务板块的血脉和桥梁。

作为中央层面两家进入深化改革阶段的国有资本运营公司之一，中国诚通控股集团有限公司构建了基金投资、股权管理、资产管理、金融服务和战略性新兴产业培育的“4+1”功能格局。中国诚通集团党委委员、副总经理李友生在论坛发言中指出，从本质上说，两类公司就是要通过资本的重组整合与高效运作，实现更大范围内的资源配置。

据有关人士分析，从资本运作的角度来看，两类公司具有很强的金融属性，属于类金融公司，同时也是具有中国特色产融结合的重要载体。

分析中央与地方两类公司试点实践情况，不难发现，众多企业均不约而同选择了产业基金与专项基金方式。以中国诚通为例，已形成以两只国家级基金为主导，多只专业化基金为辅助的系列化、差异化、协同化基金体系。截至2022年末，中国诚通基金总规模6500亿元，认缴出资2995亿元，实际到账资金2399亿元，已累计完成投资1865亿元，在央企中处于领先地位，超过80%的投资均为央企国企项目。

重组设立于2019年的广州工业投资控股集团有限公司，于2021年6月改组设立国有资本投资公司，2023年5月纳入国务院国资委“双百企业”名单。广州工控党委副书记、总经理景广军介绍，目前，广州工控正尝试打破传统工业企业思维惯性，探索出具有工控特色的“产业、资本、创新”三链融合的经营模式。其中，广州工控非常强调将资本市场作为市场化改革的主战场，目前集团已建立覆盖天使、VC/PE、并购等企业发展全生命周期的产业基金群，主控基金管理规模达220 亿元。同时，广州工控将原本分散在四大集团的金融资产整合，重组设立了资本运营平台工控资本，为国内少有获得AA+信用评级的产业投资机构。

在国资内部人士看来，两类公司对于基金模式的热衷，一方面是因为基金模式与混合所有制带动和放大国有资本的影响力和控制力逻辑相一致，另一方面基金布局战略性新兴产业和结构性调整与国有资本增量配置与存量优化目标相同。

罗新宇进一步分析指出，在资本运营层面，两类公司还是要不断丰富工具箱，创新模型库，一是借助投资基金化突出规模效应和带动影响力；二是打造上市公司集群提升资产证券化水平；三是持续推进战略性重组和市场化并购。

2020年，深圳市投资控股有限公司(以下简称“深投控”)成为深圳国资系统首家进入世界500强的企业，同时也是深圳唯一一家国有资本投资公司。近年来，深投控被誉为投资领域的“巨无霸”公司，深投控战略部副部长魏俊峰在论坛上介绍了深投控完善的金融服务体系，公司以申请新设和并购重组两条路径，布局和发展证券、保险、担保、资管、信托基金投资等投保贷联动的科技金融业务，致力于为科技创新型企业提供全方位、全链条、全要素的多功能金融服务。

早在2018年，深投控与深圳创投就联合创立并管理了一支规模100亿元的全国规模最大的深圳天使母基金，投资了750多家种子期、初创期高科技企业，培育出5家独角兽企业和127家估值超1亿美元的潜在独角兽企业。深投控自身系统共有各类基金180支，总规模超1350亿元，覆盖天使、VC/PE等企业发展全生命周期，累计投资项目约2200个，投后上市企业114家。与此同时，深投控在新一代信息技术、供应链、智慧城市等领域还并购了若干竞争力强、有协同效应的优质上市公司。

要从根本上解决机制问题

在田志友看来，两类公司试点改革的关键要素可以从三方面来看：一是试体制，包括决策架构、授权放权；二是试机制，包括市场化选人用人、市场化薪酬分配及市场化的考核激励；三是试模式，包括组建模式、治理模式、运营模式及管控模式。

论坛中，寿伟光提出，国资运营平台的核心要素“资本”是否能够增值，相当程度上取决于运作主体即“人”的专业化操作，因此必须坚持“国资特色”，凸显“平台特征”，努力培育“人才资源”。他进一步谈道，在人才建设方面，要通过优化选人用人和激励分配体系，实现能力与职位匹配、人数与效益匹配、激励与贡献匹配;在人才生态赋能方面，要通过产业资源搭建生态圈，搭建更多人才和智库交流的综合赋能平台，最大限度发挥各类人才的专业能力和潜力。

两类公司的关键核心在于从“管人、管事、管资产”转向“管资本”，在景广军看来，实现这一职能转变的重要抓手就是市场化的公司治理机制。为此，广州工控全面推行“六有改革”，着力打造“指挥棒”“加油站”和“红绿灯”的价值赋能型总部。公司在决策层面“有攻有守”，开展“党建+”攻城拔寨项目174项，推动党建与经营深度融合、联合攻关；在权责层面“有收有放”，通过优化总部部门职能、设立事业部等举措，不断推进实现总部由“管资产”向“管资本”的转换，事业部由“管企业”向“管赛道”的转变；在激励层面“有上有下”，集团下属514家企业、825个岗位全部实行任期制和契约化管理，打破领导干部“铁交椅”。同时收入与绩效和贡献完全挂钩，推进员工持股、超额利润分享、项目跟投等长效激励机制。

重庆渝富控股集团党委书记、董事长胡际权在论坛中谈道，对于两类公司的试点改革，经过前期的努力探索与深入实践，应该说“形”的问题部分已得到有效解决，但“神”的问题还需要持续攻关。尤其是在市场化选人用人、绩效考核激励，包括容错机制等方面，还有待于在试点过程中予以进一步优化完善。

两类公司改革探索涉及现代企业制度、混改、市场化招聘等几乎所有国企改革内容，堪称系统工程。从0到1，一方面企业需要在摸着石头过河中继续成长，另一方面也有待相关配套政策的进一步出台。

来源:《上海国资》杂志

作者:汤洁

图片来源：找项目网

两类公司改革