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法律法规政策
2017-07-18
《企业国有资产管理办法》颁发的目的是为了促进国民经济的发展,防止国有资产的流失。
《企业国有资产管理办法》主要内容如下:
(一)国有资产的范围
准确理解国有资产法律定义的内涵和外延,是我们做好国有资产管理的关键和基础。根据《企业国有资产法》第2条之规定,企业国有资产是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。
1.我国国有资产划分为企业经营性国有资产、行政事业性国有资产两大类。《企业国有资产法》只将企业中的经营性国有资产纳入其调整范围,而金融企业类的国有资产和行政事业类国有资产并未纳入其调整范围。
2.企业国有资产不仅包括物权、股权、知识产权,也包括债权;既包括资产,也包括由出资而形成的各种权益;既包括现有权益,也包括未来应当实现的各种权益。
3.国有权益的外延大于国有资产。国有权益是由国家以出资方式投资形成的各种权益,国有资产只是其中之一。
(二)履行出资人职责的模式及机构
1.《企业国有资产法》第4条规定了国务院和地方人民政府分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责,享有出资人权益。
2.我国设立专门的国有资产监督管理机构,根据本级人民政府的授权,代表本级人民政府履行出资人职责。
3.根据《企业国有资产法》第12条之规定,国务院和地方人民政府根据需要可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。关于国有资产的管理主体方面,实践中存在以下几方面的难题:一是国资委是政府设立的履行出资人职责的机构还是行政机关?按照《企业国有资产法》之规定,国资监管机构应行使出资人职责,但根据国资委“三定”方案中的职能定位,国资委是政府的职能部门,同时也是出资人的代表。职能定位不明,容易产生政企不分、政资不分等问题。二是上下级国资委之间是否具有隶属关系?上级国资部门发布的针对本级国资的管理规定对下级国资委是否具有约束力?
(三)国家出资企业
1.《企业国有资产法》摒弃了传统的“国营企业”的称谓,首次使用了“国家出资企业”的概念。国家出资企业包括国有独资企业、国有控股、参股公司以及实际控制公司。
2.由国营企业到国有企业、由国有企业到国家出资企业的变化,反映了我国市场经济条件下现代企业制度的逐步完善,反映了股东与出资企业关系的逐渐理顺。
3.尽管《企业国有资产法》规定的国家出资企业的种类包括国有独资企业、国有独资公司、控股公司和参股公司,但是对何为控股?何谓参股?《企业国有资产法》未作明确规定。在实际工作中,主要参照证监会关于上市公司的管理规定和国资委相关管理性规范进行规范和管理。因此,它们不是法定的区分标准。
(四)出资人与国家出资企业的关系
出资人与国家出资企业的关系,说到底是股东与出资企业之间的关系。根据《企业国有资产法》相关规定,股东对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利;企业具有法人财产权、生产经营权、重大资产决策权等权利。
股东“三权”和企业“三权”是世界各国《公司法》中的通则。在实践中,对如何理清股东“三权”和企业“三权”的界限,如何履行股东“三权”等方面进行了大量探索,创造出了较多经验,但仍存在“一管就死”、“一放就乱”的诟病。而少数国有企业被内部少数人控制、少数国有企业领导人的腐败现象也时有发生。因此,用制度预防腐败的工作任重道远。
围绕如何建立和完善企业法人治理机构,应该研究在现行的法律构架下,在“三会”中(即在企业法人治理机构中)的权力中心究竟是谁。权力中心太多不行,没有权力中心更不行。我们的权力中心是股东会?还是董事会?还是党委?这既是个理论问题,也是一个重要的实践问题。
在西方国家公司发展的几百年历史中,公司的权力中心发生了三次转化:公司初创期为股东会;中世纪公司大发展时期为董事会;近现代工业发展的鼎盛时期发展为总经理。但现阶段仍处于摸索阶段,未总结出一套完善和可复制的模式。而这些问题如果不能有效解决,必然制约我国国有企业的发展。
(五)出资人权利
《企业国有资产法》第12条规定,国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。《企业国有资产法》第四、五、六章分别从对管理者的选择和业绩考核,涉及出资人权益的重大事项的审批和国有资产的经营预算管理等不同方面落实了出资人的三大权利。出资人的权利包括:
1.资产收益权。投资应当产生收益,除非属于公益类公司;衡量市场化公司的一重要指标就是收益。
2.管理者的选择权与考核权。出资人依据《公司法》、《企业国有资产法》,通过选派董事、监事、财务总监等股东代表等方式,行使对国家出资企业的管理权,包括考察任免、经营业绩考核以及薪酬管理等。目前,我们在选人用人方面,坚持党管干部原则。
3.重大事项的决策权。何谓出资企业的重大事项?哪些事项由出资人决策报政府批准?哪些事项需要出资企业决策并报国资委批准?哪些事项要有企业自主决策?这往往成为国企管理的难题。《企业国有资产法》第五章用27个条文明确了“关系国有资产权益人的重大事项”。第30条规定的重大事项包括:企业合并、分立、改制、上市,增加或者减少注册资本,发行债券,进行重大投资,为他人提供大额担保,转让重大财产,进行大额捐赠,分配利润,以及解散、申请破产等事项。之后的各节分别对企业改制、关联交易、资产评估、资产转让等重大事项作了程序性规定。国资委、财政部于2016年6月24日公布的《企业国有资产交易监督管理办法》中,对企业的产权转让、增资、资产转让等作了更为明细的规范。
(七)监督和责任
第一,国有资产监督。《企业国有资产法》设立了两大法律监督体系,包括国有资产管理监督体系和国有企业经营监督体系,具体包括权力监督、行政监督、审计监督、社会公众监督以及出资人对企业的监督。个人认为,现在的监督太多,反而制约了企业的发展。
第二,法律责任。《企业国有资产法》对出资人履职机构及工作人员,国家出资企业的董事、监事、高级管理人员,以及服务于国家出资企业的各类中介机构,违反法律规定的相关情形进行了范围界定。结合《公司法》、《合同法》、《刑法》等其他法律相关规定,我国企业国有资产的管理已初步形成了比较全面的法律责任体系,加大了对企业高管、董事、监事的责任追究力度。
图片来源:找项目网
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