数十年后，当我们回首凝眸2013年时，一个关键词很可能会被大多数历史学家所反复传唱：十八届三中全会。正是这场具有历史地标意义的盛会上，党中央明确提出“积极发展混合所有制”，令停滞多年的国有企业改革再度驶入快车道。

　　说起来，国企改革并非什么新事物。掐指算来，这已经是改革开放以来的第三轮国有企业改革：

　　第一轮国企改革：1978年12月至1992年9月，改革的重点是放权让利。1980年前后，改革进入初期的放权让利阶段，思路是调整国家与企业的责权利关系，试图在计划经济体制的基本框架内，通过向企业放权让利来增强企业的活力，但这一时期计划经济体制仍居主导地位，市场体系尚属萌芽状态。1984年后，十二大明确提出经济体制改革的中心环节是搞活国营大中型企业，在所有权与经营权分离的条件下，出现了承包经营责任制、租赁制、资产经营责任制、税利分流以及股份制试点，探索搞活企业的多种经营方式。

　　第一轮国企改革，初步完成了国企从面向计划到面向市场的转变，但是并未消除政企不分的问题，并且没有建立完善的现代企业制度。

　　第二轮国企改革：1992年9月至2013年11月，改革的重点是建立现代企业制度。十四届三中全会明确提出建立现代企业制度，市场决定价格的机制基本形成，国有企业必须遵循价值规律进行生产经营;银行对企业的贷款开始按照商业化的原则发放，各级财政对国有企业的经营性补贴基本取消，促进国有企业的预算约束逐步硬化。1993年12月《中华人民共和国公司法》颁布出台，大大加快了国有企业规范的公司制改革特别是境内外重组上市的步伐，推动国有资本进入市场。1997年后，我国开始对国有经济进行战略性调整，国有企业战略性改组步伐加快，2003年十六届三中全会后，进一步完善了股份制改革和国有资产管理体制改革的指导方针。

　　第二轮国企改革，完成了现代企业股份制改革，完善了国有资产管理体制，加快国企政企分离的步伐。但是，国有资本独大、政企不分的色彩依然浓厚，国有企业经营体制上的“行政化”特征依然明显，没有治愈第一轮改革留下的痼疾。

　　从某种意义上讲，改革就是治病，讲究对症下药。在理解第三轮国企改革的整体规划之前，我们有必要“望闻问切”一下当前国有企业的病症：

　　病症之一：“行政化”。目前国有企业“行政化”的特征仍然明显，其在获取生产要素(土地、资金、部分劳动力等等)方面的天然优势，对市场经济其它主体存在着较强的挤出效应，不仅降低了整体市场经济的资源配置效率，也阻碍了生产要素的市场化。目前，国企企业仍然具有很明显的“行政化”特征，大多数国企大负责人目前仍有行政级别，“政企不分”的色彩使得其在获得资源(土地、立项、贷款)方面有着天然的优势。一方面，国企依靠获取廉价资源的优势，在市场经济的竞争中具有绝对的优势，对其它主体存在着较强的挤出效应，损害了市场经济的资源配置效率;另一方面，国企是生产要素“双轨制”的最大获利者，生产要素市场化的推动，不可避免的会遭遇国企的阻力。

　　病症之二：“低效化”。经济转型期，生产效率的提高决定着转型的成败，国有企业的优势垄断地位反而成为其经营活动效率低下的天然保护伞，且国企高管激励机制的缺失，无动力提高生产率。目前，我国面临经济转型期，转型的成败取决于未来我国生产效率的提高。众所周知，国企在诸多领域均占优势垄断地位，依靠垄断的天然保护，其获利较易、经营压力较小，在技术研发、技术创新、压缩成本、产业升级方面的动力都不如私营企业，经济转型的压力也迫使对国企现有经营体制进行改革。

　　病症之三：全国“证券化率”适中，其中北京、上海等区域证券化率极高显著拉升了平均水平，分地区看，差异巨大。这也意味着，对于部分证券化率较低的省份而言，空间很大。

　　无论“行政化”还是“低效化”，都从客观角度提出了进一步国企改革的基本要求：市场的事情交给市场去处理。

　　如何实现这一点呢?很简单，这就要求国有企业的主管部门从“管人管事管资产”转变为“管资本”。

　　其中，央企层面和地方国企改革层面，由于决策机制和流程不同，很可能体现出截然不同的两种状态。哪怕按照过去这么多年的经验来看，试点然后推开的路径已经成为上下一致认可的改革模式。正因为如此，我们认为上海、江苏和广州很可能会成为具有代表性的三种国企改革状态。

　　江苏：国内最早践行“淡马锡”模式省份，以“深化改革”为主

　　江苏省是全国最早践行“淡马锡”模式的省份，2000年开始《关于撤销的省级专业经济管理部门机构改革和资产重组的意见》将冶金、机械、石化、轻工、贸易、国防工业和建材等7个省级专业经济管理部门改组为7户省级资产管理公司，推进国有资产管理、监督和营运体系的建立和完善。第三轮改革中，2003年中央和地方国资委相继成立以后，80%以上的国有企业进行了公司制改革。尤其值得注意的是，2006年1月江苏省也是全国第一家“淡马锡模式”试点公司，江苏高科技投资集团有限公司成立，江苏省尝试“全面学习淡马锡模式”，打造一系列国有资产企业化运营和国有资本战略性投资运作平台：即集团公司层面，重组合并，打造“淡马锡”;子公司层面，则进行产权多元化改革;同时完善国企法人治理结构，践行“一臂距离”管理理念，落实企业自主权。7户省级资产管理公司也逐渐与省属集团合并重组，省属企业数由2004年初的44户下降到2010年的22户。

　　经过前几轮改革，江苏省国资在规模、布局、经营效率三方面取得明显成效。根据江苏省国资委公布的数据，2010年底，江苏省国有资产规模全国第一。国有资产在基础设施、基础产业、城市公用事业、先进制造业、现代服务业等行业和领域的集聚度达到75%。企业运行质量和效益提高明显，2010年全省国有企业实现利润560亿元，比2005年增长280%。

　　但由于前三轮改革总体上看来着重是“管人、管事、管资产”的思路，很难真正做到政企分开，作为第一个试水“淡马锡模式”的省份，虽然取得了较为显著的提升，但并未打造出一流的国有资本投资平台，很多省属国企内部监督制衡机制流于形式，没能取得预期中的效果。

　　由于起点不同，我们猜测，江苏未来的国有企业改革模式或许会于其他地区显著不同。从某种意义上讲，江苏国企改革更多体现为“深化改革”而非“启动改革”：

　　结合2011年江苏省国资委公布的《江苏省国有企业发展改革“十二五”规划纲要》，我们认为未来江苏省国企改革的方向在于：1、部分债务负担率较高的地区如南京、常州和镇江，盘活国有资产，通过大规模退出竞争性领域，适度降低自然及行政性垄断行业控股比例来维持债务滚动;2、做大规模，通过IPO、资产注入、兼并重组等手段提高证券化率水平;3、优化产业结构，国资集中在保障性的基础设施、公用事业和竞争性的现代农业、战略性新兴产业、代服务业和先进制造业;4、股权多元化，竞争性行业引入民资入股;5、监管与激励，市场化选聘管理人员，试行现金、股权激励。

　　上海：以国资改革带动国企改革，尝试“淡马锡”模式

　　上海国资委成立于1993年7月，早期定位于加强宏观管理调控、确保国有资产增值，后历经多轮改革调整。上海2008年正式发布《关于进一步推进上海国资国企改革发展的若干意见》，提出要坚持开放型、市场化重组联合;加快推进企业发展壮大;推动国资多层次、大范围流动，优化国资布局结构;明确产业类企业(集团)的主业，推动优势资源向主业集中等，对国资国企改革全面部署。此后上海本地国资迎来一波轰轰烈烈的资产整合大潮，上汽集团、百联集团、建工集团等大产业集团陆续实现了整体上市，极大地提升了上海国资证券化率水平。

　　整个“十一五”期间，上海国有企业积极实施开放性、市场化重组联合，各类重组涉及资产总额约2800亿元，资源进一步向具有主业突出的优势企业集聚。上海地方国有企业上市或注入上市公司的资产累计超过1300亿元，上市公司融资超过1500亿元，资本证券化率从13.6%提高到30.5%。

　　进入2013年，“进一步深化改革”，尤其是“深化国资国企改革”、“优化国资行业布局”、“提高国企市场化水平和国际竞争力”等成为上海市政府的重要工作。在2013年的政府工作报告中，上海表示今后五年要毫不动摇巩固和发展公有制经济，推进国资国企开放性、市场化重组，推动国有资本有进有退，更多投向基础设施、公共服务、战略新兴产业等领域。2013年，上海要加快国资国企改革发展。建立国有资本有进有退、合理流动的常态化机制，进一步收缩领域、压缩层级;推进国有企业集团上市，加快上市公司国有股权管理;完善国有企业激励约束机制;健全国有企业分类监管、分类考核体系。

　　2013年12月17日，上海国资委公布《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》，方案涉及国企分类监管、国资流动平台搭建、股权激励扩容、股份制改革等20 条细则。

　　《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》细则给出了新一轮上海国资改革的指导思想和改革目标:

　　(1)核心是以国资改革带动国企改革。国有企业要真正成为市场主体，就必须切实解决长期没有得到解决的政企不分、政资不分的问题。深化国资改革，从过去管国企为主向管国有资本为主转变，更好地体现国有资本出资人的角色。“管多、管少、不管”并举，凡是和出资人有关的事情，都要严格地管起来;少管企业人事，特别是竞争类的企业;不管企业内部事务，把过去越位、错位的归位，让企业更好更主动地面向市场。

　　(2)关键环节是建成统筹协调、分类监管的国资监管体系。强化国有资本的统一集中管理、统一平台公开运作;实施分类监管，让不同类型的企业找到自己的归属。国有企业的分类管理，遵循以下思路：竞争类企业，以市场为导向，以企业经济效益最大化为主要目标，兼顾社会效益;功能类企业，以完成战略任务或重大专项任务为主要目标，兼顾经济效益;公共服务类企业，以确保城市正常运行和稳定、实现社会效益为主要目标，引入社会评价。据了解，明年要有一到两家国有资本运作平台公司进入实质性运转，目前已经确定的一家可能是上海国有资本管理有限公司。

　　(3)实现形式是发展混合所有制经济。《意见》指出，要积极发展混合所有制经济，加快企业股份制改革，实现整体上市或核心业务资产上市。这意味着“大集团、小公司”的国资整合将提速。

　　(4)80%国资集中重点领域。《意见》指出，未来3-5年，要将国资委系统80%以上的国资集中在战略性新兴产业、先进制造业与现代服务业、基础设施与民生保障等关键领域和优势产业。据此，未来新能源汽车、新能源、高端装备制造、生物医药、化工纺织等新材料、新一代信息技术产业、商贸流通业、机场、港口等板块的国有企业将有较大的发展机会。

　　(5)培育具有国际竞争力和影响力的企业集团。《意见》指出，支持有条件的企业开展境外投资和跨国经营，提升国际化经营水平。形成2-3家符合国际规则、有效运营的资本管理公司;5-8家全球布局、跨国经营，具有国际竞争力和品牌影响力的跨国集团;8-10家全国布局、海外发展、整体实力领先的企业集团;一批技术领先、品牌知名、引领产业升级的专精特新企业。上海国企改革定位较高，也意味着空间较大。

　　(6)完善注重长效的激励约束分配机制。《意见》提出，建立健全企业核心骨干长效激励约束机制、与市场机制相适应的分配机制。符合法定条件、发展目标明确、具备再融资能力的国有控股上市公司，可实施股权激励或激励基金计划。人力资本密集的高新技术和创新型企业，可实施科技成果入股、专利奖励等激励方案。从国企分类监管的角度来讲，竞争类企业有望先行先试股权激励等有望改善公司经营的手段，而竞争类国企也是改善空间最大的。

　　广州：以资产整合为抓手

　　具有广州特色的国企改革之路始于1999年，其按照行业关联度对市属国企进行国有资源重组、整合的思路一直延续至今。通过历史资料发现，广州方面一贯的做法是通过在其控股的上市公司平台上进行国有资源的注入、重组以及合并，依靠资源的集中增强国有企业在重点产业领域的资本实力，近年来在汽车制造、钢铁、医药、机械装备、轻纺日化、能源交通、商贸旅游和建筑房地产等领域催生出一批具有竞争力的龙头企业。

　　事实上，过去十几年里，广州国企改革经历了三个阶段：

　　第一阶段，开启广州特色的国企改革之路(1999-2004)：2000年6月，广州机电工业资产经营有限公司、广州轻工工贸集团有限公司、广州钢铁企业集团有限公司、广州汽车工业集团有限公司四大重组板块正式挂牌。四大集团公司按政企分开、适度规模、专业化分工、可持续发展、结构优化的原则组建。这次重组涉及企业共458家，总资产652亿元，其中授权资产138亿元，是广州迄今最大的一次资产重组。当时广州方面按照钢铁、汽车、机电、轻工、医药五大工业板块来划分，按照行业关联度对市属国企进行了一轮大的重组、整合，这一思路一直延续至今。

　　第二阶段，广州国资委成立，接手国企改革(2005-2009)：广州国资委于2005年4月正式挂牌，原广州市经委管辖的国有资产包括广州医药集团、广州汽车工业集团、珠江钢琴、轻工集团、机电集团、广州发展控股、纺织集团、广钢以及珠江啤酒等9大集团公司，一次性划入国资委监管体系，当时资产总额大约为1300亿。此外由广州市经委和广州市商业局管理的一部分国有企业(约18家)也划归给广州国资委管理，资产规模在1200亿元左右。由此估算，广州国资委管理的市属国有企业资产总额在2005年有2500亿元的规模。之后，增强国有企业在重点产业领域的资本实力成为国资委的国企改革思路，先后主导了一系列国有资产整合。在2010年广州市国资委监管企业资产总额达到4337.61亿元，监管资产主要分布于汽车制造、钢铁、医药、机械装备、轻纺日化、能源交通、商贸旅游和建筑房地产等领域。

　　第三阶段，广州国企改革依托上市公司平台再次扬帆(2010-至今)：2010年广州国资委赢来新的掌门人，出台了《关于利用资本市场促进我市国有企业做强做大的意见》，其中提出的一个目标是，用5年左右“力争新增15家左右国有控股上市公司”。这预示着到2015年之前，广州国企在继2000年整合调整之后，又将迎来另一次整合发展高潮。广汽集团合并广汽长丰实现整体上市，越秀集团转让东方宾馆业务资产给岭南集团助其实现整体上市，广药集团合并白云山，广日股份资产置换广钢股份等一系列动作说明广州国资委的决心，到2013年底广州国资委监管企业资产总额已经突破5000亿大关。

　　目前，在广东省内，广州国资体系资产证券化率最高(50%)，拥有省内最多的上市公司平台资源，广州市国资委凭借其自身优势，在两年内完成广东省“十二五”规划的证券化率60%的目标难度不大。因此基于可行性的角度，广州国企改革最有可能成为广东省内，甚至是全国范围内的国企改革“标兵”。

　　2013年初，广州市政府在其工作报告中就提出深化国有企业改革发展，加强统一监管。广州市发改委随后又出台深化体制改革重点工作的意见，指定由广州市国资委牵头国企改革，并提出要建立“大国资”监管体系。2013年9月30日，广州市推进市属经营性国有资产统一监管会议召开，广州市市长陈建华在会上指出，实施国资统一监管是实现国资规范管理、保值增值，国企做大做强的迫切需要，明确了广州市推进国企改革的决心。

　　按照广州市国资战略谋划初步构想，广州将力争将市属企业由目前130多户调整至40户左右。原因在于，财政局、国文办监管的102家国有企业将逐步纳入广州市国资委监管体系，届时广州国资委直接管理的国企市值规模将由现在的5000亿增加到1.5万亿。而目前广州国资委旗下仅有60余人的编制，未来监管国企的数量多、资产重是广州国资委必将加速整合国资资产的客观要求。

　　从国企分类的角度来看，我们了解到，广州国资委旗下的国企以竞争性企业和公益性企业为主，涉及行业以消费类企业和公共服务类企业为主，自然垄断性企业大多数主要集中在省国资一级的平台。以上市公司为例，广州国资委实际控股的上市公司中，大多属于下游消费类行业，而且分类明晰，从汽车、机械制造到商贸、传媒都有涉及。竞争性国有企业的资产整合难度、阻力不会特别大，大力提高竞争性国有企业市场化程度也完全符合中央的精神，这是广州未来整合国资的主导方向，并且广州方面表示，还会加速推进公益性国企的资源整合。

　　此外，与上海不同的是，广州特大型国企数量不多，资源相对比较分散，这也是广州大力推动整合重组的重要原因之一。

　　然后，广州国资委旗下的集团公司拥有的12个上市公司平台，大多数有过资产注入、重组整合的历史经历，这方面广州利用上市公司平台进行资源整合的效率很高，并且不乏成功案例。因此，广州已经上市的国有企业是未来国企改革中最优质的资产整合平台。

　　我们从小学习地理，总能听到这样的评价：中国幅员辽阔、地大物博。从另一个角度看问题，也意味着中国各地差异巨大，这种差异体现在国企改革上，你会发现由于发展阶段不同，各地改革的侧重点差异巨大。

　　江苏属于深化改革阶段，在此前尝试淡马锡模式的基础上，接下来以深化改革为主;上海属于尝试淡马锡模式阶段，已经走完大规模资产重组与注入，接下来以打造有本土特色的淡马锡模式为主;广州属于加速赶超阶段，将大规模资产注入重组与发展打造淡马锡平台相结合，希望通过后发优势两步合成一步走。哪怕放在全国的背景下，江苏、上海和广州都具有一定的代表性。我们甚至可以猜测性地提出，各地国企改革要么沿用江苏模式，要么沿用上海模式，要么选择广州模式。而在做归类预测的时候，除了考虑证券化率之外，还需考虑地方国企的规模与数量，以广州为例，证券化率并不低，但是国资委体外的国有资产规模庞大，因此依然可以实施大规模的资产重组与注入。

　　开弓没有回头箭，从资产整合为主到践行国资改革为主，从践行淡马锡模式到深化淡马锡模式，我们将看到一幅你追我赶、万马齐喑的改革图景。

　　(作者：华泰证券首席策略分析师 徐彪)

图片来源：找项目网