站在国企改革三年行动收官之年，展望未来，中国的国企改革仍然面临很多的挑战，需要继续啃硬骨头、根除病灶。下一步，倘若能通过员工持股等激励机制有效调动各方积极性、改善国企经营、盘活国有资产，国企释放出的活力将有望成为中国经济的重要增长点。

作为国民经济的“定盘星”，国有企业长期承担着促进中国经济高质量发展、推进高水平科技自立自强、保障党和国家重大战略落地等使命。载人航天、深海探测、港珠澳大桥、深海一号油气田等重大项目，背后均离不开国企国资的力量。然而，由于一些体制机制僵化，长期以来，国企也普遍存在大而不强、效率不高、活力不足等问题。

2012年，党的十八大明确，要不断增强国有经济活力、控制力、影响力。2015年9月，《中共中央 国务院关于深化国有企业改革的指导意见》正式印发，与其配套形成的“1+N”文件体系，初步勾画出国企改革路线图。2016年2月，国资委发布国有企业“十项改革试点”落实计划，涵盖落实董事会职权、市场化选聘经营管理者、企业薪酬分配差异化改革等事项。

自此，国有资产管理体制从以“管企业”为主向以“管资本”为主转变，国企改革提速落地。2016年起，联通集团、东航集团、南方电网在内的总共四批试点200多家国企踏入混改试验田。中化和中国化工、宝钢和武钢、中核和中核建合二为一⋯⋯国资委副主任翁杰明在6月介绍，党的十八大以来，已有26组47家中央企业实施战略性重组和专业化整合，新组建、接收国家管网集团、中国星网等9家中央企业，中央企业数量从十年前117家调整至97家。

2022年是国企改革三年行动收官之年。2012年-2021年，全国国资系统监管企业累计实现增加值111.4万亿元，年均增长9%，超过GDP(国内生产总值)年均增速2.3个百分点。但从国企营业收入、利润总额、上缴税金等指标看，十年间国企增速大约增长1倍，相较民营企业增速仍然存在一定差距。漫漫改革长路已行至中途，接下来，如何续写“国资国企强中国”新篇章?

股权混改推动优化治理经营

2022年，中国进入《财富》世界500强的国有企业从2012年的65家增长至99家，其中国资委监管的央企有47家、地方国企39家，金融企业13家。十年间，伴随整体实力壮大，国企创新能力不断增强：央企建成700多个国家级研发平台，累计投入研发经费6.2万亿元，年均增速超过10%;到2021年底，拥有研发人员107万人，比2012年底增长53%。

改变是如何发生的?

梳理过去十年的国企改革路线图，粗略可分为三方面：首先是大刀阔斧进行国企产权改革，如战略性重组和专业化整合、混合所有制改革与分类改革。其次是提速建立现代公司制，加快国企劳动、人事、分配三项制度改革。此外，加快转变经营机制、激励科技创新。实施年度考核加分、研发费用视同利润加回、资本金注入、工资总额单列等支持政策，推行揭榜挂帅、赛马等机制。开展“双百行动”、区域性综改试验、科改示范行动等改革专项工程等。

以备受关注的混改为例。国资委党委委员、秘书长彭华岗在今年6月举行的“中国这十年”系列主题新闻发布会上介绍，2013年以来，国有企业改制重组引入各类社会资本超过2.5万亿元。目前，中央企业和地方国有企业所属的混合所有制企业户数占比分别超过70%和54%。

中国人民大学教授郑志刚表示，这几年，许多国企进行公司制改造、引入民间资本作为战投，有效改善了公司内部治理，并通过并购重组进行产业布局优化，带来新变化、新气象。一些地区的国资监管链条初步建立，诸如天津国资委下成立国资运营公司，履行出资人的监管职责。但同时，部分国企改革后，企业治理构架换汤不换药;有的核心股权结构改革较为保守，大多是经营层面改良和产业结构调整优化。一些国企改革后，效率并未出现实质性改善，个别地区甚至出现了“假混改”等现象，国企改革之路依然道阻且长。

一方面，股权结构改革障碍仍待破解。郑志刚举例，两家“所有者缺位”的国企合并，并未引入真正关心企业经营状况的民企。个别国企为了完成任务，先让民企进入，再让民企退出，同样没有真正引入盈利动机明确的民企，既没有实现股权多元化、实质性推动经营机制转换，也没有实行员工持股和灵活多样的激励政策，这属于改革的误区。还有个别地方的国企改革没有赋予民企股东应有权益，其战投地位不被尊重。这些“假混改”只是昙花一现。

近年来，许多国企混改的重点已经逐渐从“混股权”走到了“改机制”的新阶段，包括推动形成现代企业制度、劳动人事分配制度改革、中长期激励机制等。但实际上，国企如何一步步真正建立起现代企业制度也是难点。黄筱婷指出，不同企业间迥然不同的文化、管理风格、薪酬框架和决策过程都是后期融合过程中面临的挑战，这些因素可能会影响关键人才的留任以及能否激发企业创新活力。尽职调查亦是影响投资效果能否达到预期的重要前提之一。

完善“管资本”体制释放更大红利

如何符合市场经济规律，又防止国有资产流失，是国资监管的长期难题。过去十年，国资监管机制探索从“管企业”向“管资本”转变。截至2021年底，全国国资系统监管企业资产总额达到259.3万亿元，比2012年底增长了2.6倍，年均增长15.4%。十年来，中央企业累计上交税费18.2万亿元，上缴国有资本收益1.3万亿元，向社保基金划转国有资本1.2万亿元。

国资委公布的数据显示，2021年中央企业实现营业收入同比增长19.5%，利润同比增长30.3%，净利润同比增长29.8%，均创历史最好水平。2021年中央企业的全员劳动生产率人均达到69.4万元，同比增长17.5%;百元营业收入支付的成本费用是94元，同比下降0.9元;资产负债率保持稳定，年末资产负债率是64.9%，完成年初制定的控制在65%以下的目标。

在郑志刚看来，国资监管体制仍有尚待改进之处。2012年和2013年的改革方案出炉以后，中央提出从“管企业”变成“管资本”，但是更加实质性的改变还有待进一步落实。比如大型央企产业集团的转型问题：部分大型央企产业集团拥有庞大的资本系族，这些央企的总部仍然是在“管人管事管企业”。未来央企产业集团的总部能否转型为国有资本投资运营公司?利益相关方的利益如何平衡?如何实现央企总部多余职能的体面退出?这是最大的挑战。

实际上，理顺国企国资监管机制，更需要厘清背后国企定位、国企垄断、公平竞争等问题。在郑志刚看来，国企混改的目标是落实竞争中性，下一步应该系统反思国企民企地位，推动公平竞争，在混改中让国企和民企都能有进有退，避免民企站在混改门外踌躇不前。

郑志刚指出，未来应该通过混改，让国企与民企在许多领域共同突破，齐头并进，最终实现竞争中性。金融机构应该更多根据企业的业务发展能力提供授信，让金融资源的配置更加公正、有效率。政府应该按照现代企业制度管理国企，产生更多效益，实现国企良性循环。当然，当前中国国资和国企拥有的隐性制度优势依然较为明显，一些国企人浮于事的局面依然存在。未来，中国的国企改革仍然面临很多的挑战，需要继续啃硬骨头、根除病灶。

站在国企改革三年行动收官之年，郑志刚表示，中国经济未来的希望，一是在数字经济的增量，二是在国企改革的存量。下一步，倘若能通过员工持股等激励机制有效调动各方积极性、改善国企经营、盘活国有资产，国企释放出的活力，将有望成为中国经济重要增长点。

来源:《财经杂志》、盘古智库

作者:郑志刚

图片来源：找项目网

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