2021年是国企改革三年行动的攻坚年，计划要完成70%的改革目标任务，2022年则是国企改革三年行动的决胜年，要确保完成国企改革三年行动主体任务，更大激发企业活力和内生动力。从进展看，目前有些地方纷纷亮出了改革成绩单，已经超额完成了任务。

但城投公司作为融资平台公司，落实三年行动计划状况并不理想。作为一类特殊的国有企业，城投公司面临巨大的债务压力和转型发展压力，本可以利用国企三年行动的窗口期突破发展瓶颈。但部分城投公司对于抓住国企改革三年行动的契机加快转型发展上存在着定位不准、认识不清、准备不足、推动不力的困境。

01、国企改革三年行动的重点工作是什么?

国企改革三年行动主要聚焦八大任务：一是完善中国特色现代企业制度，形成科学有效的公司治理机制。二是推进国有资本布局优化和结构调整。围绕服务国家战略，推动国有资本向重要行业和关键领域集中，聚焦主责主业，发展实体经济，推动高质量发展。三是积极稳妥推进混合所有制改革。分层分类深化混合所有制改革，促进各类所有制企业取长补短、共同发展。四是激发国有企业的活力，健全市场化经营机制。加大正向激励力度，完善市场化薪酬分配机制，灵活开展多种方式的中长期激励。五是形成以管资本为主的国有资产监管体制。六是推动国有企业公平参与市场竞争。七是推动一系列国企改革专项行动落实落地。开展“科改示范行动”、“双百行动”、区域性国资国企综合改革试验、东北地区国资国企改革、世界一流企业创建示范工程，发挥典型引路作用。八是加强国有企业党的领导党的建设，推动党建工作与企业的生产经营深度融合

国企改革的根本特点是：抓落实、抓结果。国企改革三年行动是施工图，是对党的十八大以来各项国企改革重大措施的在深化。因此，推进国企改革三年行动，就要坚持问题导向、目标导向、结果导向，突出抓好改革重点任务，敢于啃骨头，用于解决阻碍企业发展的难点问题。因此，显然，国企改革三年行动是要抓落实、抓结果，一定是要可考核、可检验的。目前，各地国资监管机构高度重视、紧抓结果，通过《国企改革三年行动工作台账》，《国企改革三年行动工作任务清单》等形式加强对国企改革三年行动的工作督查，确保国企改革三年行动各项重点任务的完成并取得实效。显然，城投公司作为特定功能的国有企业，也必须在推进国企改革三年行动中有作为、有担当，也应该在国企改革三年行动中有收获。

02、城投公司推动国企改革三年行动的必要性和特殊性是什么?

城投公司是政府融资平台，这是其历史决定的。当前，有一部分城投公司已经成功实现了市场化转型，成为一般国有企业。但相当大比例的城投公司仍然是还处于非市场化的政府融资平台阶段，政企不分、体制机制不活、经营效益偏差、债务压力巨大，处于艰难的生存期。虽然有些地方政府大力推动政府融资平台转型，但总体上很多城投公司还处于非市场化阶段。

城投公司是特定功能类的国有企业，是地方政府发展经济、保障民生，推动区域经济社会发展的重要抓手与有力平台，具有重要的价值。因此，推动城投公司持续发展、高质量发展关系到区域经济的稳定与地方政府的城市建设与城乡融合发展等重大任务的完成。而要化解阻碍城投公司发展的债务问题、提高城投公司的融资能力，这就需要城投公司通过切实改变政企关系、转换经营机制，真正成为国有企业。因此，国企改革三年行动对于城投公司来说就是极好的契机。通过国企改革三年行动，地方政府推动城投公司重组整合，成为市场主体，构建市场化的投资模式与项目建设模式，为地方政府承担更大的任务。显然，城投公司推动国企改革三年行动，能够加快市场化转型发展，具有极高的战略价值。

但同时，城投公司也有自己的特殊性，应该一地一策、一企一策制定国企改革三年行动计划。一方面，城投公司的市场化程度较低，不能生搬硬套各项计划和任务，应该根据当地政府的战略部署以及城投公司的发展状况，因地制宜的制定重点任务。另一方面，城投公司不是实体类企业，其业务具有特殊性，长期以来承担为地方政府融资的职责，其转型也有自己的困难。因此，应该按照城投公司的特性来推动国企改革三年行动。

03、城投公司在国企改革三年行动中应该重点解决哪些问题?

城投公司正处于从政府融资平台向市场化国有企业转型的战略关键期。抓住国企改革三年行动的契机，城投公司可以加快发展，实现化解债务危机和增强融资能力的目的。作为特定功能的国有企业，城投公司应该坚持问题导向，在国企改革三年行动中抓住以下五个关键问题重点突破。

1、以重塑政企关系为核心推动国资监管体制改革

城投公司的发展离不开新型政企关系的构建。城投公司长期以来存在着政企不分的问题，地方政府将以部门化方式管理，以行政命令方式指挥城投公司的各项工作，导致城投公司长期发育不良、治理缺失，市场化程度很低，长期依靠政府“输血”。国企改革三年行动中，城投公司应该抓住契机推进政企分开，重塑市场化的政企关系。市场化的政企关系是以城投公司成为真正的市场主体为基础的。地方政府及其国资监管机构应该转变观念，要意识到只有自身转变了观念和管理模式，才能真正让城投公司拥有市场地位，才能有市场化融资能力，才能真正解决隐性债务问题和可持续的融资发展问题。

因此，地方政府及国资监管机构要转变监管方式，实行高效系统的新型监管方式，推动以管资本为主的新型国资监管体制建立。实行清单管理，建立完善权力和责任清单;通过法人治理结构履职，推动各治理主体严格依照公司章程行权履职;分类授权放权，充分激发微观主体活力;加强事中事后监管，打造事前制度规范、事中跟踪监控、事后监督问责的完整工作链条。显然，国资监管不应该再“管企业”了，应该管“资本”，把监管重点放到国有资本布局、国有资本规范运作、国有资本回报、国有资本安全上来，不断优化国资监管手段，综合运用人员管理、经营业绩考核、薪酬、财务等手段，从组织职能、监管模式、权责清单、监管流程、监管制度等各个方面加快建设。这样既能支持城投公司成为独立的市场主体，又能确保城投公司贯彻落实地方政府的战略部署，服务于地方经济社会发展。

2、以市场化融资为核心推动重组整合与集团管控

市场化融资是城投公司必然要做到的，否则在日益严格的监管政策下，替政府融资职能必须剥离，靠政府信用融资已经严令禁止，不进行市场化融资必将是死路一条。如何市场化融资?这显然是所有城投公司都必须要破解的难题，否则生存都成问题，就更谈不上发展了。而要市场化融资，推动重组整合、加强集团管控，以“融资一盘棋、投资专业化”为核心打造市场化的业务组合、提高经营能力是重中之重。

因此，地方政府应该高度重视，城投公司应该抓住国企改革三年行动的契机，大力推动重组整合。这就必须要坚持以市场化模式推动业务与资本融合，以市场化方式做好国有资源、资产、资本、资金的统一市场化经营。国资国企发展坚持两个循环，即民生业务和市场业务的“业务循环”、业务经营和资本经营的“经营循环”，形成两个飞轮，循环往复，相生互动。

同时，城投公司必须要加强集团管控，不能搞堆砌式重组，不能搞“拼盘式”管理，重组后的集团公司总部要建成“强总部、小总部”，统一承担战略、资本运作、财务管控、业绩管理等各项职责，形成集约化发展的态势，各子公司要聚焦主业、夯实管理基础，在各自领域内扎根经营，成为服务于地方社会经济发展的骨干力量。

3、以业务经营为核心推动混合所有制改革

城投公司传统上是做融资的，所以融资能力一般来说较强，也有相应的人才。同时，有些城投公司承担地方政府的公益性业务，如基础设施建设等方面也有一定优势。但对于纯市场化的业务，如产业投资、实体企业运营等方面，城投公司存在着天然的劣势，无论是组织、能力、队伍还是经营管理体系，都不太支撑此类业务发展。而城投公司要想发展，必须要做好业务。没有健康、持续经营的业务，融资能力不可能有质的飞跃，更有可能融不到资。

因此，城投公司应该积极利用混合所有制改革将市场化业务做大做强。通过混合所有制改革，城投公司能够将自身的资源优势与投资者的市场化经营机制相结合，推动市场化业务的快速成长，为城投公司贡献更多收入、利润、现金流。因此，城投公司应该牢牢把握混合所有制改革方向，坚持“三因三宜三不”的原则，积极稳妥推进混合所有制改革。在实际工作中应该合理设计混合所有制企业的股权结构，发挥投资者的积极作用，推动混合所有制企业深度转换经营机制加快发展。同时，要着眼于资本运作，进入多层次资本市场，推动混合所有制企业以借壳或IPO方式上市。

在混合所有制改革中，城投公司目前已经形成大量的参股企业。对此类参股企业，城投公司必须要重视，加强通过外派股东代表、外派董事、外派监事等外派人员参与参股公司的各项重大工作，维护城投公司的合法股东权益。同时要加强对参股公司的经营分析、风险预警等，以防止国有资产流失。

4、以治理效能为核心加快建立现代企业制度

城投公司的治理体系很多是不完善的。转型前的城投公司存在着治理结构不健全的突出问题，如没有董事会、监事会，经理层不健全、党组织不健全等问题。甚至很多转型后的城投公司长期也存在着治理结构不健全、人员双重身份、人员兼职过多等问题，导致城投公司决策水平偏低、决策风险极大。

国企改革三年行动要求国有企业要完善中国特色现代化企业制度，因此必然要建立健全法人治理体系，提高治理效能。为此，要推进党建工作与生产经营深度融合，明确党组织在决策、执行、监督各环节的权责和工作方式，正确处理党组织和董事会、经理层等治理主体的关系，坚持权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的公司治理机制。同时，要依法行权，厘清各治理主体的权责边界;董事会要定战略、作决策、防风险，全面依法落实董事会各项法定权利;经理层要谋经营、抓落实、强管理，全面建立董事会向经理层授权的管理制度，充分发挥经理层经营管理作用。

要大力推进管理体系和管理能力现代化。大力开展对标管理工作，推动组织变革、流程再造、管理标准化、管理信息化工作，提升管理效能。同时要加强各类风险防控，构建合规经营体系，完善风险控制体系，建立风险预警与处置机制。

5、以三项制度改革为核心建立市场化经营机制

很多城投公司处于前市场化阶段，突出表现在市场化经营机制没有建立起来，行政化色彩很明显，用工、人事、分配制度僵化，干多干少一个样，工作没有动力也没有压力，分配长期按照行政事业单位的分配模式执行，大锅饭、平均主义明显，导致企业内生动力不足，业务开展难以为继。

国企改革三年行动中，市场化经营机制是关键。而要建立市场化经营机制，城投公司应该通过大力推动三项制度改革来建立“管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减”的三能机制，探索实施中长期激励，激发队伍活力。

显然，对城投公司来说，三项制度改革至关重要。城投公司应该全面推动经理层实行任期制和契约化管理，对具备条件的下属企业特别是商业类的企业，按照“市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出”的原则，加快推行职业经理人制度。全面推进用工市场化，完善市场化薪酬分配机制，坚持以岗定薪、一岗一薪、易岗易薪，建立健全按业绩贡献决定薪酬的分配机制。一级企业、二级企业领导班子实行年薪制改革，中层干部以下全部实行绩效工资制，绩效工资跟工作表现挂钩、跟业绩挂钩，打破了收入的大锅饭，严格考核、按劳分配。同时要根据实际条件灵活开展多种方式的中长期激励，充分用好已有明确政策，并支持探索超额利润分享机制、骨干员工跟投机制，实施更加多样、更加符合市场规律和企业实际的激励方式。

来源:微信公众号“国企视点

作者:席加省

图片来源：找项目网

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