1.问题的提出

 

　　对于国企改革来说,似乎众说纷纭，很难形成共识。究其原因之一在于，我们总是把不同类型的国企混在一起来讨论，势必得不出有意义的结论。因为每个人的出发前提都不一样，难免会混战一场。如果我们把问题的前提条件弄清楚，根据企业的不同性质来进行讨论，把问题放在一个具有可比性的框架内进行分析，那么就能理出较为清晰的逻辑线条。

 

　　确定基本的前提和起点，就是首先需要对国企进行分类。经过几十年的改革，现在仍然存在着各种各样的庞大数量的国企群体。怎么进行分类，确定不同企业的不同性质，是改革需要确定的第一步。

 

　　按照去年中央出台的关于深化企业改革的文件，提出把国企分为商业类和公益类这两大类，前者以盈利为目标，后者则以公共利益为目标。商业类的被界定为两类，一是充分竞争的，另一是非充分竞争的，关系国家安全，国民经济命脉，承担重大专项任务的国企。这些国企不同程度的承担着服务于国家战略，发展前瞻性战略产业的特殊任务。本文重点讨论国家层面的战略性领域，它是从商业类划分出来的一个范畴，属于非充分竞争的性质。

 

　　我们知道，一般商业类企业对应的充分竞争领域的原则应当是公平竞争，奉行市场的基本规则，其主要目标是赢利。公益类企业对应的则是服从于政府监管规制的公共品或公共服务市场，其主要目标不是赢利，而是民生福利最大化。比较模糊不清的则是这种功能类企业，它们自身具有什么理论特征?它的盈利目标与充分竞争类型的目标有何不同? 它们的范围或边界的确定具有什么理论依据?它们对应的是什么市场，竞争的还是垄断的?

 

　　所谓功能，泛指满足政府的某些发展功能的要求。 我们能经常看到的表述是，国民经济命脉或国计民生、国家安全、发展战略等等，这些表述都缺乏准确的经济学含义，对此似乎从未有过一个较为清晰的界定范围或标准，因此，不可避免的带有较大的随意性和模糊性。这里，我们主要想从经济学角度，从中国的经济现实出发，讨论企业分类以及由此引发出来的战略性产业和创新发展的理论依据。

 

　　2.分类的理论依据和战略性产业的含义

 

　　在一般市场经济国家，政府需要承担的功能是市场做不了，或不愿做的事情，这其中的空缺需要政府办企业来填补并承担责任。例如在那些公益性质的、不以赢利为目标的行业或领域，政府就要直接或间接地承担这种职能。还有自然垄断或稀缺资源领域，由于独家经营可能更有效，成本更低，因而对全民福利可能更有利，这是政府采取垄断经营的理论依据。

 

　　商业类企业中，充分竞争领域的分类定义较为清晰，而另一类非充分竞争的范围，按照相关文件的说法，通常包括以下因素，即国民经济命脉，国家安全，发展战略。首先，如何理解国家安全涉及的范围?如果是直接涉及国家安全，其提供的可能主要是与国防直接相关的产品或服务，首要目标是国家安全，而不一定是盈利，那么这似乎应当属于公共产品。如果说是间接与国防相关的产品，那么就涉及的太多了，可以说所有的制造业都与此存在或多或少的相关性。因此，国家安全的概念应当进行分解，从中理出更加清晰的、而不是模糊不清的、可以无限扩大的范围。

 

　　其次，如何界定国民经济命脉的范围? 从理论上来看，似乎没有相对应的经济学范畴。根据实际情况大致可以判定，各种通讯网络、交通网络和电力网络，基础设施以及各种大型水利设施，各类稀缺的战略资源，以及国家层面的战略储备物资等等，这些都可以归入此类范围。当然，其中不少都是随着技术升级而动态可变的，例如各种网络类型，越来越难以界定其性质，按照这样的趋势，国民经济命脉的界定范围也是可变的，而且并不一定要由国家来控制。实际上，国家能够有效控制的国民经济命脉，主要是涉及到大量固定资产密集的基础设施之类，它们实际上具有某种自然垄断的性质。

 

　　那么，在非充分竞争的商业类领域中，进行归纳后，较为明确的是战略性产业(其区别于非盈利的战略领域，这更多地与政治相关)。我们主要从经济学理论来考察，其特征大致如下：具有较大的积极溢出效应，即使在局部或短期不盈利的情况下，但从中长期和全局来看，其长期效益更大，溢出范围更广，或者说外部正效应较大，因而可能带来更多的绩效效应。对于这样的领域，如果在现阶段，一般民企缺乏足够实力来支撑这种中长期投资，缺乏忍受可能的短期不盈利的能力，这时可能就需要政府来介入和促进。也就是说，这是为了满足国家长期发展战略的功能需要。

 

　　上述理论基本上给出了政府办企业的基本边界，即公共产品、自然垄断和长期发展战略。涉及到发展战略，这是在理论上不清晰，实际政策中也十分混乱的模糊领域。如何确定这种既处于商业类企业范畴，但又区别于充分竞争的企业边界?它们的主要市场定位和目标是什么?它们具有怎样的经营特征?它们所面对的市场不是完全垄断，也不属完全竞争，而处于两者之间的交叉或边缘区间。

 

　　这可能是中国这样的发展中国家的一个基本特点，把赶超型的发展战略作为体现了国家利益的基本目标。那么这样的战略应该覆盖那些产业，应当如何界定其合理边界?这个问题在计划经济时代，经常是不惜代价，不计效益的进行，虽然也取得一些成效，但也导致了国家有限财力的大量浪费，例如，动员全民大跃进的战略，大规模的三线投资迁移等等，这些财力没有用于民生福利，也没产生什么效益，还带来很多后遗症，基本上可以说都打了水漂。

 

　　在不同的发展阶段，这样的战略定位是有所不同的。在改革开放的早期，用举国之财力，引入国外的先进设备和技术，解决中国急需的发展缺口。例如宝钢，武钢，都是当时很有名的具有战略意义的国家大项目。此外，在全国各地各省，都采取了这样的战略，大规模的引进国外先进设备和技术，为中国的经济增长和技术进步做出了贡献，与此同时，也满足了很大的民生需求的缺口。

 

　　在国内外技术差异很大的条件下，这样的发展战略可以通过购买引进模仿等方式奏效，能产生相对应的或放大的社会溢出效应，但是到了一定程度，当国内外技术差异越来越小的情形下，这种引进式发展战略的空间就会越来越小。

 

　　3.战略性产业的基本理论特征

 

　　实现国家发展战略过去通常是由国企来承担的，由此就需要给予它们更多经济支持，因此，各种优惠补贴或融资优先权都在向这类企业倾斜，做大作强，兼并重组，龙头企业，等等都成为国家发展战略的需要。然而，在这个发展过程中，一个基本的规则不应忽视，这就是成本效益的考虑，我们不能再做那种不计效益的投入，实际上这是无数老百姓节衣缩食的代价。中国是发展中国家，2014年人均国民收入在全球排名第94位，因此，在这样的国情下，用尽可能较小的投入，实现最大化的产出效应，这应是我们发展战略的基本原则，也是确定战略性产业合理边界的理论依据。

 

　　现在我们面临的一个矛盾是，有限的国家财力，在国家发展战略和老百姓的民生支出之间应当如何合理配置? 后者例如更多的公共医疗和教育，更好的养老和相应社会配套服务等等。因此，我们需要对于满足国家发展战略的产业进行必要论证，能够从理论上明确这个领域的边界在那里，知道如何能够以较小的成本代价去促进该产业的发展，能够给出满足国家发展战略需求的合理依据和最优路径，同时也能够确保民生福利的最大化，实现双赢的目标。

 

　　如同自然垄断的合理依据那样，如果能实现该行业内的独家经营比多家经营的成本更小，那么，这种垄断就是合理的。任何国家财政支出用于发展战略性产业时，也是如此，否则，那为什么不诉诸于市场来发展呢?问题就在于，出于国家赶超战略的需要，如果能在短时间有更好的路径，例如引进现成的技术和设备，则可以实现“后发优势”，这也是一种较小成本的捷径。但是，当没有可以容易引进的技术或设备时，我们怎么实现成本最小，而非不计成本的效果呢?

 

　　这就需要我们合理的确定战略性产业的边界，不是盲目扩张，不能不计成本，而要考虑一定时期内的最优成本配置，从而实现最优化产出效果。这里的关键重点是扶持核心竞争力，通过产业内的专业化分工合作形成合理的产业链，把非核心业务放在市场，作为配套专业业务。这样就能用较少的钱做更重要和更多的事。

 

　　中国目前的战略性产业基本上是以发达国家的现代化前沿技术作为目标。当某种战略性项目的目标确定后，国家的投入在前期可能较大，但并不一定能在短期内收回，而可能在一较长时期才能逐步实现目标。这种投入成本的回收往往具有较大的风险和不确定性，但是，由于其具有更广泛的社会溢出效益，因此可能是值得做的。所以考虑的投入时期需要更长，对其可能产生的溢出性效益也需要有准确评估，这样才能确定合理的投入产出预算边界。

 

　　因此，战略性产业项目的界定是最为关键的问题，它关系到我们如何平衡长期与短期投入的配置，必要时可能会牺牲短期利益，但预期一定会带来长期的更多利益，这样的产业或项目才是合理的发展战略所需要的。总之，战略性产业之所以不同于一般的产业就在于，它也有赢利目标，是可以从该项目带来整个国家的更多效益为目标。

 

　　战略性产业的确定原则是，涉及范围应随着市场发展成熟而减少，以扶持核心竞争力的创新主体为主，而不是扶持无关紧要的非核心竞争力的冗员国企，否则很可能会被拖累。同时,其涉及的投资周期可能会较长，但可行性和预期都较好，越大的创新，越不太可能实现短平快，但是投入产出预算清晰，成本效益才能明确。对于风险很大、不确定性很大的行业，除了特别必要的，应更多诉诸市场风险投资来做，避免资金投入难以收回。

 

　　由于战略性产业的特殊地位，由于政府的特殊支持和较长期目标，它无法做到完全公平的市场竞争，同时，如果赋予其完全垄断的市场地位，也会助长其不思进取，不求创新的惰性行为，就象过去的许多国企那样。因此，有效的促进创新的路径是“垄断竞争”，这种不完全竞争的方式应成为战略性产业的市场定位，在特定阶段，依靠一定的国家支持和必要的市场竞争压力，两者的合理相结合则可能有效地推动战略创新目标的实现。

 

　　只有合理确定了战略性产业的目标、边界和市场定位，我们才能有更多的财力投入民生，从而不至于以国家利益为名，来挤占社会福利或削弱民生福利最大化。

 

　　4.战略性产业与竞争性产业：不同阶段的动态转换

 

　　改革开放以来，中国通过大量的引进国外先进设备和技术，有效地提高了生产效率，推动了技术进步，很大程度上实现了赶超战略的目标。在这个阶段，政府给予国企在引进先进技术方面的大力支持，表明了国企在战略产业中的特殊地位。这也表明，在改革开放的前期阶段，战略性产业定位在赶超战略，具体体现在大力引进国外先进技术设备，其中部分是通过合资方式，部分是独立购买国外生产设备的方式，来实现赶超战略。

 

　　由于在发展早期，中国与国外的先进水平差距很大，大多数发达国家的技术设备的引进都能产生很大的积极效应和溢出效应，因而推动了中国的技术进步率，使得生产效率快速增长。这种生产率增长的重要来源，在于引进先进设备和相应技术，用专业术语来讲，称之为“嵌入式的技术进步”(embodied technical progress)。这种发展战略适合于赶超型的阶段，适合于国内外技术差距较大的阶段，投资快，见效快，溢出效应较大，增长效果明显。

 

　　最明显的例子是钢铁产业，这个产业曾经存在巨大的供求缺口，而来自宝钢、武钢等大型国企实行了引进先进设备技术之后，生产效率大大提高，有效的填补了需求缺口。汽车产业也是如此，通过合资方式，几大汽车公司的技术进步率明显，在较短时期就满足了国内市场的需求饥渴。还有高铁，实际上也是在引进先进技术的基础上，经过融合消化吸收，在较高的技术基础上，成功地打造出自己的品牌。这种赶超战略在一定阶段取得了成功，不仅满足了民生的需求，也为中国的经济增长作出了贡献。

 

　　然而，这种依赖于引进先进技术设备的发展路径，其上升空间总是有限的。当这种引进空间越来越小的时候，对人力资本及其创新的要求就会愈显突出。这时，经济增长就不能靠简单的物质化的模仿引进战略了，而需要更多的创新人才和相应的制度保障，来推动技术进步和产业发展。也就是说，真正的可持续的生产率增长，应当来源于人力资本,来源于创新，而非单纯的模仿和引进。

 

　　按照原有的国企分类，央企应当是承担国家发展战略的第一梯队的企业。不过，从现在来看，这个功能已经大大削弱。许多曾经为国家发展做出重要贡献的企业，现在随着科学技术和生产率的飞快发展，已经不再成为战略性产业的支撑力量。尤其是那些大量产能已经过剩或即将过剩的产业，由于过度扩张，已经到了需要削减或淘汰其过剩产能的时候了。处于这些产业中的国企或央企，其原有的地位也会随之发生变化，而将面临从战略产业向一般竞争产业的转变。

 

　　5.战略性产业与国企现状

 

　　中国的产业规制和审批制度，主要是为了确保战略性产业发展而制定的。政府可以通过这个审批制，给予得到审批许可的国企更多的优惠和支持，以便促进各种资源向国企集中或倾斜。同时，也通过这种审批，阻挡其它企业的进入，以便确保该领域的某种垄断特许权，确保在位者的既得利益。结果，这种审批制的结果，在那些被保护的所谓战略性产业中，形成了大量的国企维持着居高不下的比重，不仅造成大量产能过剩，也拖累了整个产业的有效率发展和产业升级。

 

　　例如，钢铁和汽车行业是最典型的受产业审批制度保护的，也是政府认为是战略性产业的重地，许多重化产业也是如此，它们都显著的列在政府投资审批的重点行业之列。下表显示了国有控股企业比重在50%以上或左右的制造业，它们与审批制保护的重化产业大体一致。这些审批产业的清单一方面表明了政府对于战略性产业的定位，另一方面表明政府需要通过国企来保持对这些产业的控制力。

　　制造业及其国企比重的状况，反映了传统的战略性产业所覆盖的部分范围，基本上都是重化产业，政府为此设置了产业进入的壁垒。然而，我们现在究竟是否需要对它们仍然定位于战略性产业?政府保持这种控制力的意义究竟何在?事实表明,在这些产业，国家控制的越紧，垄断壁垒导致的企业创新活力就越不足，没有创新则只能依靠重复建设进行扩张，结果产能过剩就越严重。

 

　　战略性产业的重心转移到更前沿的科学技术，相应的原有功能的消失和减弱，也需要进行合理调整，而不能再固守原有的企业隶属等级或企业性质要求，需要打破这些固有的传统的领域及其保护，使其及时转向更多的竞争领域，更好地面对市场，更有效地进行竞争，才可能推陈出新，保留并提升核心竞争力，甩掉沉重的制度包袱，重新焕发新的生机。

 

　　6.从传统的战略性产业转换为现代的创新发展战略

 

　　以发达国家的现代化产业为前沿目标，实现赶超的发展战略，是中国从改革开放到现在的基本发展路径。最初阶段是通过直接引进技术设备来实现，目前则主要通过引进和消化吸收以及自主制造相结合来实现，下一阶段应当是以自主创新、消化吸收和自主制造相结合。

 

　　在目前阶段和上一阶段，战略性产业的主要承担者都是国有企业或大型国有企业，这些企业曾经为中国的发展和增长做出积极的贡献。不过，随着赶超目标的差距越来越小，依靠直接引进先进设备的机会也越来越小，这时就需要更多的消化先进技术，在消化吸收之后进行自主制造，因而能够比原先的单纯引进提高了档次，真正做到产业升级。

 

　　过去把战略性产业与国企绑在一起，对其实行产业政策保护和优惠，然而到了一定阶段，其效果却适得其反。由于过度保护和优惠，该产业内的国企过度扩张，因而成为产能过剩和低效率的重灾区，同时也严重拖累了真正需要投资和发展的新型战略性产业。僵化的体制，腐败的内部人控制系统，苦乐不均的激励机制，大量人才的浪费和外流，技术无法更新更无法创新，导致国企难以承担国家发展战略的重担。

 

　　另一方面，我们有着大量的应用科研机构和众多的人才，分布在政府的各个部门，例如机械科学研究总院，钢铁研究总院，冶金自动化研究设计院，铁道部科学研究院，中国化工科学研究院等等，它们的主要任务是以国际先进技术为目标，进行专项科研。可以说，这些科研机构大都有着某种以先进技术前沿作为基本导向，确定其研发计划和研究内容的。然而，在科研与生产之间，似乎缺少一个有效的桥梁，能够把二者紧密地结合起来，使科研成果能够迅速的转化为生产力。

 

　　为什么会出现科研机构与生产单位的脱节呢?究其原因，不外乎两条：一是生产企业没有积极性去引进这种间接的技术成果，还需要去消化吸收并制造，远不如可直接应用的技术设备来得方便;二是科研机构缺乏必要的激励去推广科研的应用和开发，同时，从科研成果到应用制造，可能相距甚远。因此，在科研与制造之间，似乎缺少这个“关键的环节”，导致我们的产业升级和技术进步难以实现。

 

　　这个关键环节，应当由企业来完成，不管是生产企业中的研发应用部门，还是科研机构的附属企业，但我们的制度似乎缺乏这样的机制。各个部属科研机构掌握大量信息和相应成果，但身处先进技术第一线的科研人员很难享有自己成果可能应用的价值，尤其是从科研到应用的链条比较长时，由于体制的束缚，他们不能决定自己成果如何推广应用到市场上。作为连接市场和先进技术的中间桥梁的企业，它们在应用先进技术方面，具有决定性的作用。

 

　　然而，长期受保护的国企，缺乏把握市场变化的能力，对市场机会缺乏必要的灵敏性，因而在选择技术和相应制造设备方面，面临诸多不确定性难以把握。尤其是，把科研成果转化成生产成果，还需要经过大量的辛劳和努力，经过许多环节的创新与突破，需要各个专业分工环节的密切配合，才可能实现。在这样的情形下，如果没有预期的产权保护和可靠的合同契约制度，没有来自市场的合理评价与回报，则不会有相应的努力。过去我们的不少科研成果束之高阁，没有转为实际成果，原因就在于从知识产权到物质产权都缺乏合理的激励和保护制度，致使人力资源难以转化为物质资源，转化为竞争优势。

 

　　战略性产业与企业绑定不利于实现国家的战略目标，尤其是与僵化的传统国有体制的绑定。由于传统的战略性产业需要转换为更多地依靠人力资本的创新发展战略，与此相配套的体制也需要有大的变化。选择怎样的机制才能更有效地激发创新，促进新技术的升级?这种机制的根本特点就是能够激发人的潜力，让创新者能有充分的自由度空间，实现技术升级，创造新产品，开拓新市场，而这一切，最重要的是靠好的机制，才能激发出来。固守过去的僵化体制，不去开辟新的源泉和进行制度创新，是没有出路的。

 

　　战略性产业不是靠规模取胜，而是靠核心技术形成的竞争力。例如德国的制造技术，日本的电子产品，美国的生物制药和航空技术，如此等等，都是具有核心竞争力的产业。这些核心技术的出现，不是一朝一日的结果，也不是靠大规模的企业兼并重组来实现，而是坚持不懈的在技术积累基础上进行创新的结果。政府往往把这种发展顺序正好搞反了，以为靠大规模扩张就可以取胜，殊不知有效率的规模扩张是对于核心竞争力的复制和不断提升才形成的。缺少核心技术和只注重模仿的兼并扩张行为，不仅无法扭转我们在战略产业上的弱势地位，也会被庞大臃肿的国企所拖累。

 

　　战略性产业可以通过产业发展基金和各类应用科研基金来承担，在目标明确并且可行性较好的条件下，相关的重大项目可以按照不同的专业化分工，分解成各个具体的子目标，再通过竞争招标，分包给各个团队或企业。同时，考核这些项目承担者的能力，评估方案的可行性，最后对于完成的项目进行综合评价。这个完整的链条缺一不可，尤其不能虎头蛇尾。

 

　　7.结论：通过适度竞争和产权保障制度促进创新发展战略

 

　　面临新的转换时机，传统的国企主导的战略性产业，不像过去有着十分明显的巨大供需缺口为导向，现在则往往不知道新市场新技术在哪里，还在按照传统方式继续低效率扩张，造成严重的产业畸形。因此，这些产业需要尽快适应市场变化，转变原有的发展模式。如果不能及时更新和改革，仍然固守过去的旧模式，则很可能会落入某种发展过程的陷阱，在从引进到消化吸收阶段，出现停滞不前，难以取得突破性发展。

 

　　新兴的发展战略，不仅不应与企业绑定，也不应与某个原有的产业绑定，因为新技术的发展，已经打破了原有产业的分界，使得原来的各个产业的相互融合成为普遍，而且也不断涌现出新兴产业。

 

　　新兴战略性产业的特征是多元化，产业融合性强，需要引进适度竞争，打通连接科研与生产制造之间的通道，对于已有的先进科研成果进行开放式招标，不管国企还是民企，都应获得创新的通行证，进行公平竞争。在适度竞争的外部压力下，国企才会放弃优越感，发挥可能的内在潜力，努力为自己在市场上争得地位，而不是皇帝女儿不愁嫁，可以不受预算约束的任性花钱。

 

　　对于大量尚未开发出来的先进技术，激烈的市场公平竞争可以有效的筛选出最有竞争力的企业，实行有效的激励和必要的产权保护制度，可以确保潜在的人力资源得到开发和被释放出来。依靠传统体制下的大团队攻关方式，只能“救急”，而不能“救穷”，社会普遍急功近利的轻视实业和技术，追求从套利活动中尽快牟利的现象，应当尽快得到纠正。这不仅需要政府通过更多的以市场化为导向来纠正资源配置的错误偏离，使大量资源流向真正需要创新的实业，形成一个激励实业创新的市场氛围，更需要靠全面的保障创新及其权益的制度的建立，才能从根本上扭转现存的大量短期行为。

 

　　人的创新潜力的激发，需要全面地落实在所有的方方面面，而不是靠几个大项目就能覆盖的。这就需要我们对于发展战略有个较大的转变和调整，否则很难适应新阶段的要求。同时，也需要我们对于新兴战略性产业，有较清楚的定位，不再是过去那种依靠政府大量物质投资的领域，而需要更多考虑引进人才和培养人才，更多考虑如何从长期来有效率使用和发挥人才的作用机制的建立。

 

　　总之，放开市场，公平竞争，以人为本，政府才能集中有限财力，在具有大量涌现的普遍创新技术基础上，选择最优战略性投资对象，才有助于实现全面创新的发展战略目标。

 

文章摘自2016年10月3日《产经快评》

图片来源：找项目网

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