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国资国企动态
2016-08-22
近几年来,国务院国资委对探索经营性国有资产统一监管态度明确,但由于种种原因,中央层面并没有在这方面的实践上取得令人满意的突破,反倒是地方国资委亮点颇多,多地国资委攻克金融、文化监管堡垒,形成领跑之势。
2003年之前,中国国有资产的各项管理权限分布在中央企业工委、财政部门、组织部门、经贸委等不同单位,政企不分、政资不分和九龙治水的问题同时存在。
为解决上述问题,为中国庞大的国有资产找到一个真正权责明确的出资人,十六大之后,国务院国资委正式成立。其定位为政府直属特设机构,不承担公共管理职能,对所出资企业履行“管资产与管人管事相结合”的管理权限。
其后,各级政府相继组建专职国资管理机构。
不过,由于各种原因,各级国资委先天不足,对本级政府所有金融资产、文化资产等庞大资产缺乏出资管理权限,这一权力依旧分散在各个部门手中。对此,国务院国资委曾多次呼吁,应该探索经营性国有资产统一监管,并鼓励地方国资委先行先试。
与此同时,不少地方政府通过实践认识到,建立对经营性国有资产全覆盖的统一监管局面,是符合市场经济规律和发展趋势的。
试水统一监管,多地国资委攻克金融、文化监管堡垒
近几年来,国务院国资委对待经营性国有资产的态度是明确而坚定的。2009年9月,国务院国资委就出台了《关于进一步加强地方国有资产监管工作的若干意见》。提出地方国资委可根据本级人民政府授权,逐步将地方金融企业国有资产、事业单位投资形成的经营性国有资产、非经营性转经营性国有资产纳入监管范围。
2011年初,时任国务院副总理张德江在全国国有资产监督管理工作会议上提出,要“拓宽监管范围,逐步做到全过程、全方位监管,不留死角,不留遗漏,不出现重大失责”。这在当时被广泛解读为来自中央层面对构建“大国资”监管格局的指示。
2011年6月,全国国资委系统指导监督工作座谈会进一步提出,要把“指导推动经营性国有资产的集中统一监管”作为“十二五”时期国资工作的重心之一。
但是,由于种种原因,中央层面并没有在这方面的实践上取得令人满意的突破,反倒是地方国资委亮点颇多。
早在2006年,深圳特区已经以市委文件的形式,将市党政机关所属300多家企业划归深圳国资委,开创了全国先例。
次年,深圳又将深圳报业集团、深圳出版集团和深圳广电集团移交国资委,开始了对文化传媒类等较敏感国有资产的监管探索。目前,深圳市已基本上将国资委为市属国企唯一出资人,增量、存量变动都将在国资委体系内完成。
2011年,湖北省人大常委会审议通过了《湖北省企业国有资产监督管理条例》,该条例将国有资产的范围,从传统意义上企业中的国有资产扩展到了包括行政单位、财政全额拨款的事业单位投资的企业或者经济实体的国有资产,以及各级人民政府授权履行出资人职责的机构管理的其他国有资产。湖北也由此成为全国第一个以立法形式保障统一监管的省份。
截至2012年底,全国已有半数省级国资委监管覆盖面超过90%,部分城市国资委,包括深圳、郑州等基本实现全覆盖,上海、广州等地区县国资委也基本完成了这一工作。
十八大之后,集中统一监管工作进一步加快,且多地开始触碰金融、文化、教育等传统国资监管体制下的“无人区”,改革也更为彻底。
比如,2016年年初,吉林省委省政府决定,将省级所属企业及省直部门、事业单位所属企业统一移交国资委管理,涉及资产超过5000亿元。目前,已有将近5000亿元资产成功移交。按照计划,年底前将基本完成该项工作。
比如,2015年,山东将原属50个省直部门的465户企业一次性划转国资委,涉及资产将近800亿元。
比如,2016年6月,上海市将原由金融办委托监管的市属金融机构统一移交国资委。对此,中国企业研究院首席研究员李锦表示,上海是除北京之外最大的国资聚集地,金融领域又是统一监管最难突破的领域。上海的这一探索意义重大。
2016年6月13日,江西省则把一批原属事业单位的职业院校划转国资委统一管理,拟建立江西国资职教集团。
2016年7月初,长沙市政府明确提出,全市党政群机关以及承担行政职能的事业单位一律不准经商、办企业,要在规定的时间内完成与下属企业的脱钩,将所属企业纳入国有资产集中统一监管体系。确保今年年底前基本完成政企分开、政资分开改革。
地方之所以选择这一路径,动机或者很多,但有个原因大概是一致的。
“地方政府国有资产一般体量不大,如果不把金融资产、产业资产等放在一起统筹考虑,地方政府可打的牌就不多。”业内相关人士表示,十八届三中全会结束后,各地国资委在制定改革方案时,基本都把实现包括金融资产在内的经营性资产统一监管作为改革目标。
“企业经营运行和监管中政企不分、政资不分,容易导致资产分散、经营效益低下;而监管缺失,家底不清则容易导致内控不严,滋生腐败等问题。”长沙国资委负责人说出了又一原因。
上海市常务副市长屠光绍则表示,上海加快市属经营性国有资本统一监管是加快产业资本和金融资本融合发展、加快政府职能转变深化行政体制改革的共同需要。
挑战当前,改革者表现出色
尽管国资委是统一监管理念的倡导者和当事方,但是当统一监管真正到来的时候,各地国资委往往会面临严峻考验。
最直接的挑战是划转资产的质量不佳。以山东为例,2015年划转的465家企业中,仅有23户企业规模较大,利润可观,其余企业多为资不抵债、经营困难的中小微企业。
这样的局面并非孤例。
一位地方国资委负责人向《国资报告》介绍说,因为这些企业长期游离于国资委监管体系之外,在公司治理、经营管理等方面缺乏规范有效的监管,所以会经常失火,需要国资委扮演救火队长角色。“反过来说,好的企业也没那么容易移交国资委。”
另外一个挑战在于,移交国资委的金融、文化等企业业务比较特殊,监管具有不小难度。上海市副市长周波就表示,金融企业划归国资委之后,上海国资委自身的履职能力和协调能力面临全新的挑战。
此外,深圳国资委副主任胡国斌在接受《国资报告》专访时表示,划转企业往往与所在部门有着很强的业务、利益关联,不可避免地会出现个别部门干涉,少数高管员工也有抵触、疑虑情绪,具体业务也会受到一些影响。
管理不公开透明,让不少部门所属国企成为小金库、自留地。
针对这些现象,各地政府和国资委根据地区特点,探索出了一些解决方案。
针对涉及部门多、利益关系复杂的局面,各地国资委普遍采取的办法就是地方党政主要领导牵头推动。
比如吉林省成立了由分管副省长牵头的移交工作领导小组,审计、财政等部门全力配合国资委,积极推进脱钩移交工作。
比如长沙提出,要建立政企分开政资分开工作联席会议制度,统一领导和组织协调全市政企分开、政资分开工作,重大事项提交市政府常务会议和市委全面深化改革领导小组审议,由市委、市政府领导直接督办。并将政企分开、政资分开纳入市政府对各部门当年度的绩效考核,市政府督查室根据工作进展情况适时组织督查,确保目标任务的顺利完成。
针不同状况的企业,吉林省、山东省国资委提出,将逐户梳理,分类施治,按照整合发展一批、划转重组一批、另行处置一批的原则将划转企业纳入监管。
吉林省、长沙国资委针对不同的划转企业,实施了划为一级监管企业、与现有监管企业重组整合、划归国有资本投资运营公司等不同方式。
企业划转完成后,为了确保相关资产保值增值,深圳国资委在实践中探索了分类管理、分类考核的办法。
鉴于深圳金融行业竞争十分激烈,在深圳国资委成立之前,通过市场化手段,深圳国资基本退出了银行等板块,仅保留了担保、证券等业务。对于划转来的深圳报业集团等传媒类资产,深圳国资委与宣传部门达成协议,对其实施“统一并表监管,高度授权经营”的办法,国资委仅负责其重大投资、产权变更业务的管理。对于划转来的音乐厅、体育场等非营利机构,深圳国资委主要考核其社会效益,不追求盈利效果。
实践证明,统一监管之后,无论是企业自身的发展状况,还是对当地的带动作用,均有了明显提升,证明了国资委作为出资机构的专业水平。
以深圳为例,截至2015年年底,划转国资委企业的总资产为212.5亿元,净资产97.6亿元,年度营收85.8亿元,总利润14.2亿元,分别比划转前增长83%、63%、79%、426%。一批原来部门所属企业成为行业龙头。比如中小企业担保集团、建科院、会展中心等。
胡国斌透露,正是看到这一局面,包括深圳人保局等单位,主动提出将所属企业划转至国资委。
在重庆,国资委组建前后,重庆成立了后来闻名遐迩的“八大投”公司,以及资产经营平台公司渝富,并统一划归国资委管理,与西南证券等共同组成了国企的重庆军团。
在重庆这几年的发展过程中,在重庆国资委的统一指挥下,八大投与渝富公司、西南证券密切合作,实现产融结合式发展,成为重庆经济增速全国遥遥领先的强大动力,也是重庆城建的主力军,奏响了一曲协同作战的大合唱。世界银行曾用两年半对“重庆八大投现象”作专题研究,称“重庆的经验可作为一些发展中国家的有益借鉴”。
地方领跑有望形成倒逼机制
国资委系统组建以来,牢牢把握出资人职责定位,依法履行出资人职责,在推进和深化国有资产出资人监管制度建设方面做了大量工作,取得了显著成效。因此,党的十七大报告中指出“中国的国有资产管理体制改革取得了重大进展”。
党的十八届三中全会也提出,要“完善国有资产管理体制”。“这一句话是后来特意加上的。这充分说明,中央对现有国资管理体制是充分认可的。”国务院国资委相关人士表示。
去年下发的《关于国有企业改革的指导意见》也提出,要以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管。
然而,尽管多地在集中统一监管方面进行了卓有成效的探索,但是,由于种种原因,目前集中统一监管的进展距离人们的期望和国家的要求还有不小的差距。
以中央层面为例,财政部是上百家企业的出资人,这是一个毫不输于产业央企的豪华阵营。
再比如,各部委、事业单位发展过程中衍生出来的部属央企仍有五六千家之多。还有很多企业虽不归属部委,但却有着千丝万缕的联系,比如联想的最大股东是中科院。
再比如,教育部所属的各地高校校办企业,其中不乏北大方正、清华同方等名企。
其中,国务院国资委出资的企业资产、营收、利润、税收约占总体的70%、87%、80%、76%。
造成这一局面的原因很复杂,既包括历史原因,也包括部门利益博弈因素。
《国资报告》记者了解到,国资委成立之初,曾有观点认为应该把国有金融资产列入国资委的监管范围,但并未得到执行。反对理由是担心出现国企和金融机构进行违规交易等问题。
“不少部门所属国企监管不严,往往是该部门的自留地、小金库,当然舍不得放手。”胡国斌举例说,深圳将党政机关国企移交国资委时,一批相关企业负责人被查出了问题。
李锦也表示,多数部委对手中掌握的国有资产往往不会管更管不好,但是却仍然不愿意放手,“就是因为利益问题。”
但从法律上,这些部门的行为却有着相应的法律依据。
2009年出台的《企业国有资产法》规定,国资委代表政府对国家出资企业履行出资人职责。但同时规定,“根据需要,还可以授权其他部门、机构代表政府对国家出资企业履行出资人职责”。
多位地方国资委人士表示,这成为了国资监管多头并存的理论源头。
“当时很多国资系统人士都对这一条有不小的意见。”一位不愿意透露姓名的地方国资委负责人表示,这一条开的口子太大,也与政企分开、政资分开的原则不一致。
对其原因,江西省出资监管企业监事会主席项文分析说,这应该是部门利益平衡的结果,是时代的产物。
基于这一现状,集中统一监管在中央层面面临着层层阻力。不少观点还认为,应该组建金融国资委、文化国资委、教育国资委等机构。
反对者称,这将意味着改革倒退,九龙治水和政企不分局面重现,同时也不符合目前以管资本为主的监管理念。《国资法》起草专家组成员、中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏就持此观点。他认为,只有坚持统一的国资监管体系和多元化的出资格局,才是国资监管改革的正确思路。
历史表明,国有资产监管主体多元化、复杂化、模糊化会带来很多问题。国资委原副主任邵宁举例称,中国重汽在重组前,分别由中组部、人事部和机械工业部管干部,由国家计委、国家经委和机械工业部管建设、技术,资产和分配则由财政部、劳动部管理。看似多头管理,实际无人负责。“最后企业垮了却找不到责任人。”
而包括深圳在内的地方国资委实践则证明,国资委对金融、文化等资产的监管效果是值得肯定的。
在广东社科院国资监管研究中心主任梁军看来,经营性国有资产集中统一监管,是国家治理体系现代化的必然要求和趋势,否则就是真正意义上的政企不分,政资不分。“中央层面,因为其他部门过于强势,推动起来较为困难。地方先行先试并取得显著成果将有利于形成倒逼机制。”
(文章摘自2016年08月22日《国资报告》)
图片来源:找项目网