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国资国企动态
2016-07-08
【 背景 】
供给侧结构改革,是国家近期改革的热点,也是一段时间内政策倾斜的重点。供给侧结构性改革的根本目的是提高社会生产力水平,在适度扩大总需求的同时,去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板,从生产领域加强优质供给,减少无效供给,扩大有效供给。在此背景下,司法部门依法为实施市场化破产程序创造条件,积极出清“僵尸企业”,让“僵尸企业”尽快退出市场,释放生产要素,是化解产能过剩的重要手段。
【 司法动向 】
最高人民法院近期采取一系列措施推进破产法律制度实施,也强调了运用破产法律程序依法处置“僵尸企业”和破产案件审理是人民法院的一项重要工作任务。
2016年6月15日,最高人民法院召开新闻通气会,发布了人民法院关于依法审理破产案件,推进供给侧结构性改革十个典型案例。最高法希望通过对人民法院近期破产审判工作的介绍以及典型案例的发布,彰显破产审判的良好法律效果和社会效果,从而引导社会全面、正确认识和适用破产法律制度。
6月21日,最高人民法院下发《关于在中院设立清算与破产审判庭的工作方案》,方案提出:直辖市应当至少明确一个中级人民法院设立清算与破产审判庭,省会城市、副省级城市所在地中级人民法院应当设立清算与破产审判庭。 根据各地经济发展水平、“僵尸企业”处置工作的实际需求、破产案件审判工作情况,首先在北京、上海、天津、重庆四个直辖市的一个中级人民法院以及河北、吉林、江苏、浙江、安徽、山东、河南、湖北、湖南、广东、四川等11个省的省会城市和副省级市中级人民法院设立清算与破产审判庭,于2016年7月底前完成。其余省(区)省会城市和副省级市中级人民法院于2016年12月底前完成清算与破产审判庭设立工作。
6月23日,全国企业破产重整案件信息平台上线试运行。全国企业破产重整案件信息平台包括三个组成部分:全国企业破产重整案件信息网、破产案件法官工作平台和管理人工作平台。全国企业破产重整案件信息网在互联网公开,债权人、债务人和公众可以查询破产案件信息,投资人可以在公开平台上寻找投资机会,参与濒临破产企业的重整。破产案件法官工作平台和管理人工作平台由法官和管理人操作,及时录入破产案件信息,更新破产案件审理情况。平台将于8月1日正式上线。
【 “僵尸企业”的甄别 】
“僵尸企业”并不是一个法律概念,也没有明确、适用的法律定义。按通常理解,僵尸是指已经丧失了自然生命力,但仍依靠某种非正常手段延缓消亡而得以继续存在的一种特殊形态。因此,“僵尸企业”应当是指那些丧失了生命力、应当退出但又尚未退出市场的商业主体。
然而,应当退出而又尚未退出市场的企业又有多种不同的形成原因与表现形态。有的企业实际已经解散并停止营业,有的企业因违反工商行政管理规定而被吊销了营业执照,前述企业未依法清算注销退出市场,其商业主体地位仍然存在;有的企业陷于债务困境,资产无法清偿债务,已经发生破产原因,但因当事人不提出破产申请或提出申请不被受理等原因,而未通过破产程序退出市场;还有企业是已无市场生机,但由于获得政府补贴或银行不当续贷等非市场化措施的支持而免于倒闭破产。
供给侧改革背景下为了实现提高生产效率,淘汰落后产能的目标,要出清的“僵尸企业”主要是指占有和耗费大量资金、土地、信用等经济资源,勉强维持生产,靠非正常的银行输血和政府支持得以继续苟延残喘的企业。这类“僵尸企业”是当前改革背景下需要及时出清用以化解产能过剩的主要对象。
【 “僵尸企业”出清方式 】
《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》中提出,对于过剩产能要“消化一批、转移一批、整合一批、淘汰一批”。人民法院处置“僵尸企业”的指导思想是,把法院当做“生病企业”的医院,多破产重整,少破产清算。
最高院此次公布的十大典型破产案例中,其中七件破产重整案件、一件破产清算案件、一件执行转破产清算案件、一件合并破产案件。破产重整案件中,五件破产重整成功,一件重整计划完成90%,一件重整计划执行中。其他三件通过破产清算审结。
从典型案例的类型及处理方式来看,传达了“少破产清算、多破产重整的”指导意义。采用破产重整的方式清理债务困境的企业,引入市场中新的投资人,盘活了企业存量资产,使企业恢复生机,妥善安置职工,清偿债务,实现平衡保护各方当事人的利益。通过破产重整,让企业摆脱依赖国有资本资助、依靠银行放贷输血存活,使企业恢复机能,重获持续经营和盈利能力,从非常态的“僵尸企业”恢复到可以自行造血运转的拥有正常生命力和价值创造力的企业。
而对于没有挽救价值的企业,那些长期占有着资源配置却无法有效供给的企业,尤其是那些源源不断地消耗着国有资产投入,长期倚赖政府政策倾斜与补贴、银行循环续贷而存在,但已经失去重整改造意义且丧失市场价值的企业,则应当及时通过破产清算程序退出市场。
【 “僵尸企业”出清的困难 】
虽然目前“僵尸企业”的清理是大势所趋,除了司法系统推动破产审判创新以外,各地政府也频频动作,出台相关配套措施,成立专门工作小组,设立出清目标和出清方案,加快推动“僵尸企业”的清理。然而现实中仍存在以下困难:
1、破产案件受理难
自2007年破产法颁行以来,破产案件不升反降,并且多年都持续在低位徘徊,2015年之前全国年均大约两千件左右。受各种因素制约,法院对受理破产案件的积极性普遍不高。
2015年4月法院实行立案登记制以后,破产案件是否适用立案登记制尚存争议。实践中各地法院受理破产申请案件仍采用实质审查的方式,即法院先对债务人是否符合破产法的申请要件作审查认定后方准许予以立案。法院普遍观点认为破产案件不同于其他仅需作形式审查的案件可适用立案登记制。例如深圳市中级人民法院发布文件明确破产案件不适用立案登记制。
根据最高人民法院的数字显示,破产案件受理在2016年上半年开始有所增长。今年第一季度全国共受理破产案件1028件,同比增加52.5%。虽然总体数量仍不高,但表现出了明显的增长势头。然而,这种增长现象是改革推动下短时期内的案件受理热潮,还是今后破产案件受理的新常态,还需进一步观望。
2、申请人的申请意愿不足
我国破产法采取的是“申请主义”而非“职权主义”,即可以对企业提出破产申请的主体为企业债权人和债务人自身。在民事诉讼执行程序中发现被执人符合破产条件的,将执行案件转入破产程序亦需取得申请执行人或被执行人同意,法院并不能依职权强制实施执行转破产程序。
很多债权人对于那些已经陷入债务困境的企业,宁可对债务人 “放水养鱼”,对企业抱有死而复生的念想,而不愿向法院申请破产清算,以避免过低清偿、清偿不能的风险。有的银行债权人,甚至明知企业无力偿还,却仍继续签发贷款以新还旧。还有其他因素,例如对个别财产进行首先查封有优先权的债权人对进入破产程序后平均受偿的担忧,以及有的债权人在债务人破产前一段时间享有过的个别清偿可能被撤销等原因,导致债权人申请破产的动力不足。
而债务人自身也普遍存在对破产程序的主观抗拒,通常债务人即使陷入无力清偿的困境中仍不愿主动申请破产,甚至有些企业主宁可“跑路”也不申请启动破产程序,原因之一是债务人对于破产程序的保护功能尚认识不足。破产清算的启动,有助于对企业资产冻结进入避风港,并可一揽子解决担保问题。破产重整对于危困企业具有保护重生作用,有助于维护社会稳定并对社会资源加以有效利用,实现债务人、债权人、企业职工、投资人的利益平衡多方共赢。
3、破产案件司法审判积极性不高
长期以来法院对破产案件的审理并不积极。破产案件涉及面广、专业性强,破产案件的处理是个系统工作,需要法官投入足够的时间精力去钻研各种相关的问题和协调各方的利益。处理破产案件费时耗力,一件破产案件的工作量可能顶得上数个甚至十几个普通民商事案件,两三年才结案很正常。法官考核制度的设定也并不合理,在核定工作量时办理一件破产案件只算一个案子,亦从另一方面打击了法官审理破产案件的积极性。
随着破产审判庭的设立,专门的破产案件审判团队的建设,或将改善这一现状。
4、“少破产、多重整”的目标存在难度
若有僵尸企业被申请破产重整,考虑到资源匹配、职工安置、管理经验对口等因素,一般都由同行业或上下游企业出资重整。对于投资人而言,也存在的较大的投资风险以及重整失败的可能性,市场上有能力接盘“僵尸企业”的投资人十分有限。改革的目标是减少无效供给,因此从诸多“僵尸企业”中挑选出尚有挽救价值、重生后能创造新的经济和社会效益的企业并不容易。同时,重整计划须兼顾和平衡各方利益,重整中投资人的引入、谈判直到重整计划的制订、通过、实施,亦十分考验破产管理人的综合能力和法院的审判智慧。
【 结语 】
当前经济下行压力之下,供给侧结构性改革推行效果如何,关乎国家未来的经济和社会发展。去产能是改革目标中的重点,僵尸企业的出清是去产能这一目标实现的重要措施。期待司法部门创造各项条件,引导债权人和债务人认识和适用破产程序,加大投入审判力量,推进破产制度的完善与实施。
文章摘自《金茂法律评论》
图片来源:找项目网