2016年，国务院制定了《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》，其目的在于落实国有资本保值增值责任，完善国有资产监管，防止国有资产流失。违规经营责任追究制度目的是为深化国企改革保驾护航，但目前对国有资产违规经营损失的定义并没有明确界定，亟需厘清概念，正本清源。

 

　　国有资产违规经营损失问题，人们常放在国有资产流失这一范畴内进行研究，对国有资产流失的定义主要从主体、客体以及行为等三个层面进行。

 

　　国资委产权局指出，国有资产流失是指对国有资产负有管理或经营责任的单位或者个人在履行其职责的过程中，违反法律、法规和有关规定，致使其国有资产财产权遭受损失。产权局指出，国有资产流失有三个特征：一是国有资产流失的主体是“对国有资产负有管理或者经营责任的单位或者个人”。只有对国有资产负有管理或经营责任的单位或个人，才具备致使国有资产流失的主体资格。二是国有资产流失的行为必须是违反法律、法规和有关规定。三是国有资产流失是国有资产财产权的灭失。

 

　　有研究者指出，界定何为国有资产流失需要理清楚两点：一是国有资产流失不是一个确定的法律概念，应当把正常的商业风险、法律上的正常损耗和不可抗力造成的国有资产贬损排除在“国有资产流失”之外，只要国有资产的占有者、管理经营者尽到了适当的注意义务和忠实业务，也没有违反某种具体的法律义务，就可以豁免其责任。二是以较低价格出售国有资产，并不一定造成国有资产的流失，所谓正常合理价格不应该以评估价值为准，而应该以市场价格为准。

 

　　上述研究表明，国有资产违规经营损失与国有资产流失在内容范畴上具有一定程度的重合性;实践中，违规经营的国有资产损失也是国有资产损失的一种常见形式。显然，国有资产流失定义的研究对我们探讨国有资产违规经营损失的定义具有一定的借鉴意义。笔者认为，对国有资产违规经营损失的界定应该主要从主体、行为、规定、结果四个层次来阐述。

 

　　一是明确国有资产违规经营损失的主体。在推进国有企业混合所有制改革的背景下，国有企业的股权结构由传统的独资转变为多元化的股权结构，相应的，国有资产的经营主体也面临着从单一的国有经营主体转变为国有和非国有两类经营主体。非国有的经营主体和人员在违规经营中导致国有资产发生损失是否应该按国有资产违规经营导致的损失来定性?笔者认为，国有资产既然是全民所有，任何导致国有资产发生损失的直接责任主体都应一律追责，如果按国有资产违规经营损失定性，则还须对现行刑法进行修订，扩大国有资产流失追责的主体范畴。

 

　　二是国有资产损失必须是根本性的违规经营行为所导致的。国有资产损失是由于经营主体在经营决策中的违法违规行为造成的，包括作为和不作为两种形式。作为是指实施违法违规行为;不作为是指不履行法定职责和应尽义务致使国有资产权益受损。由于任何资产在合理合法经营下，都会面临着行业周期、市场供求、技术更迭、汇率波动、外汇管制等风险导致的损失，因此不能在发生国有资产损失后，笼统将其定义为国有资产违规经营责任损失。只有在经营决策中发生根本性的违法违规行为，致使国有资产损失，才可以定性为国有资产违规经营损失。

 

　　三是对国有资产违规经营的规定予以明确概括。导致国有资产损失的行为必须是违规，从当前各界的讨论来看，对违规的规定主要描述为“法律、法规和有关规定”，那么，这些规定具体包括哪些制度，尚无明确概括。单指法律、法规以及部门规章及以上的规定，还是泛指包括企业内部章程和各类规定?在实践经营中，市场变化快，企业要快速做出决策，并不始终能遵守一切制度，这种情况下，一旦出现国有资产损失，对相关经营责任人追责，在一定程度上会抑制国有资产经营主体积极主动管理国有资产的积极性。因此，建议对违规经营的“规”予以准确描述，比如法律、法规和部门规章及以上制度。

 

　　四是国有资产违规经营导致的损失必须是实质损失。国有资产违规经营会导致国有资产发生实质损失、额外费用损失、收入损失等经济损失。在违规经营导致国有资产损失后，若把额外损失费用、收入损失等一并纳入损失范畴，除去计量上的复杂性，也不利于企业建立对等的激励和约束制度，因此，建议对违规经营导致的实质损失才计入违规经营导致的国有资产损失。

 

　　综上所述，笔者认为，国有资产违规经营损失如下定义比较适当，即“国有资产违规经营导致的损失是指对国有资产的直接责任主体，在经营决策中，违反法律、法规和部门规章及以上制度，致使国有资产所遭受的实质损失。”

 

　　(作者系国务院国资委研究中心工作者)

图片来源：找项目网

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