第二，融资平台所积累的经验与能力可以继续发挥巨大作用。国内形形色色的融资平台可以分为四类。一是综合性平台，如上海城投、杭州城投、武汉城投等。发达地区的综合性平台已经积累综合优势，融资成本低、组织项目建设效率高、运营管理能力强。二是专业性平台，如京投公司、上海申通地铁集团、北京排水集团、重庆水务等，是某个特定领域的融资、建设与运营主体。如2003年成立的京投公司，截至2015年底累计完成投资达3953亿元，建成客流总量世界第一、总里程世界第二的超大型城市轨道交通网络。三是园区性平台，如上海金桥集团有限公司、苏州高新区经济发展集团总公司、西安高新控股有限公司等。它们主要承担经济开发区、高新区、出口加工区、保税区及自贸区等特定发展区域的基础设施融资、建设与运营，招商引资以及政府授权的公共服务职能。四是空壳型平台。2008年国际金融危机后，各地成立了一些资产规模小、可运作资源少、治理结构不规范、综合能力弱、至今未公开发行债券的区县级平台。从数量上看第四类平台占比很高，但从占有的有效资产规模看，实际占比并不大，并不能代表融资平台的主流。这类平台公司是欠发达地区金融意识落后、金融市场运作能力弱、地方政府公共管理能力差等因素的突出体现。这类平台需要规范发展，其中有些可能会被淘汰或撤并。但绝对不能简单因为存在这些不规范平台，而否定所有的融资平台。

 

　　第三，英国政府也不认为PPP具有普适性。英国众议院财政委员会在2012年对前20年的私人融资活动(Private Finance Initiative，PFI)项目做了一个整体的评估，得出几点重要结论：一是采购程序复杂、耗时比较长，一般需要2～3年项目才能完成采购，融资成本相对比较高，最终通过政府付费实质上会增加财政负担而不是减轻负担，难以实现价物有所值;二是PFI项目融资属于政府资产负债表之外的融资，其负债不直接计入政府财政预算，从而使得PFI成为政府规避预算约束的一种方式，短期内能够刺激政府的非理性投资，长期内将加大政府未来财政负担;三是PFI项目提供的是公共服务，项目失败的风险最终依旧会由政府承担，因此风险并没有真正转移出去;四是PFI项目合同期长，难以根据未来实际情况与需求变化对合同条款进行调整，缺乏灵活性。这是英国的最高权力机构下议院对过去20年PFI实践的一个官方的综合性评价，主要指出PFI模式的不足之处，这对我国推进PPP工作有很强的借鉴意义。实际上，英国的政治家虽然推崇PFI模式，将其作为成功经验向其他国家推广。但实务中，英国从未排除使用传统的政府投资模式，而且坚持将传统模式作为选择PFI等其他模式的比较基准。根据英国财政部提供的数据，1992～2014年PFI项目占英国整个公共部门投资的比例仅为11%，最高的年份也没有超过20%。因此，不能将PFI视为英国采用PPP的唯一模式，更不能将其视为英国政府公共项目运作的唯一模式。

 

　　3、PPP模式的制约因素

 

　　国内PPP模式受到一些因素的严重制约，目前还不具备大规模推广的基本条件。

 

　　一是缺乏权威规范的法规支持。国内PPP领域，仅有一项部门规章，主要靠数量众多的规范性文件指导。国家发展改革委与财政部两部门发布的政策性文件存在很多冲突和不一致的地方，主要体现在对于实施机构、社会资本资格、前期工作要求、实施机构、入库要求、操作程序、社会资本的选择方式等方面。规范性文件的法律位阶低、相互之间存在冲突、权威性欠缺，难以取信于社会资本及公众。这种政策混乱局面，给地方政府实施PPP项目带来了实质性困难。另外，PPP模式的内在要求与现有预算、土地、税收、融资、国资等法律规定存在不衔接的问题，甚至有明显冲突，增加了法律风险。

 

　　二是政府的公共治理能力不足。PPP模式下，政府从直接实施项目，转变为整合各方社会资源用公共治理机制和市场化方式实施项目，政府应当从行政命令方式转变为平等协商的公共治理方式。这种转变不可能在短期之内完成，甚至会经常出现政府行为不当甚至违约的现象。2016年《政府工作报告》中指出，政府要带头讲诚信，绝不能随意改变约定，决不能“新官不理旧账”。这反映出这种现象的普遍性与严重性，对各级地方政府思维方式与行为方式的转变，可谓前路漫漫。

 

　　三是缺乏众多合格的候选社会资本。PPP项目的社会资本需要具备筹集稳定、长期、成本合适的巨额资金，按“百年工程标准”组织好项目建设，运营管理好项目资产实现最佳社会与经济效益等方面的综合能力。在推进市场化运作比较早、程度也比较深的制水厂、污水处理厂、生活垃圾处理设施、天然气、供热等少数领域，国内已经出现批量的合格社会资本，占据比较高的市场份额。但是，在轨道交通、市政管网、环境治理、海绵城市等更多领域，仍然缺乏批量的具备综合能力的社会资本。近年在PPP领域唱主角的央企施工企业，融资能力与运营能力的培育和提升，也至少需要5年以上的时间，并且难度很高。理论上，可以通过组建联合体来整合不同类型机构的能力，但由于联合体的责任与利益划分、连带责任的法律界定、联合体本身的不稳定等问题，挑战也很明显。

 

　　四是难以实现基于项目现金流的融资模式。基础设施项目投资规模以亿元、十亿元、百亿元为单位，依靠表内融资或主体担保，社会资本普遍无法承受。唯有通过以项目现金流为基础的项目融资，实现表外融资和有限追索，才有可能打破融资困局，为PPP模式提供稳定的资金支持。不过，国内的使用者付费项目普遍收费不足，政府付费项目又面临低层级政府“小马拉大车”、事权与财权不匹配、历史欠债或违约问题突出等现实因素的制约，难以普遍实现真正意义上的有限追索性质的项目融资。前两年依托央企主体信用的PPP融资模式，显著抬高了央企的资产负债率和或有负债风险，不可持续。

图片来源：找项目网

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