建国以后，我国在建立社会主义经济制度中，逐步实行生产资料公有制，其中全民所有制作为公有制的重要内容，采取了国家所有制的形式，由国家代表人民占有生产资料，并采取国家直接经营企业的形式。在这样的国有资产管理体制下，造成政企不分、政资合一，企业成为行政机构的附属物，缺乏经营自主权，企业和职工没有积极性。1978年启动的经济体制改革，同时也拉开了国有资产管理体制改革的序幕。

 

　　早在1987年，作为经济改革前沿的经济特区，就全面推出了国有资产管理体制改革的方案：成立深圳市国有资产管理局，由它行使在深圳的国有企业的所有者职能。

 

　　之所以要这样做，是因为：建立经济特区之初，希望以利用外资为主、以市场调节为主，率先实现经济体制的突破。但是，到了1987年，深圳的经济结构却形成了国家所有制经济、外资经济、其他经济成分各占1/3的局面。深圳过去没有几家国有企业，在持续高速成长中经济总量迅速扩张，国有企业却能够达到1/3的比重，哪里来的这么多国有企业呢?深圳的国有企业来源于三个部分：中央各个部委建立的直属企业，即“窗口”企业;广东省和其他省市投资的企业;以及深圳市各个局建立的地方国有企业。这些国有企业各有各的特权：中央企业有各个部委给予的特权，广东省属企业有省政府给予的特权，深圳地方企业有当地政府给予的特殊关照。国有企业利用各自的特权在市场上呼风唤雨，既无法实现平等竞争，无法有效发挥市场机制的作用，又对非公经济(包括外资经济)产生了挤出效应，难以达到设立经济特区之初的目标。为此，深圳在改革中就成立了深圳国有资产管理局，由它统一行使各类国有企业所有权，其他各个政府部门不再拥有在深圳的国有企业所有权。深圳市国有资产管理局下设若干投资控股公司，具体行使国有资本投资权，持有企业的股份，并对企业进行公司化改革，股东选举产生董事会，董事会选聘经理。希望通过这样的改革来实现政企分开、政资分开，铲断政企合一下政府随意干预企业经营活动的“脐带”，造就平等竞争的市场主体。

 

　　但是，遗憾的是，中央各个部委都不情愿移交企业所有权。交出所有权给深圳市国有资产管理局，无疑于权利的重新配置，阻力可想而知。广东省也愿意交出企业所有权，深圳经济特区也是广东省管辖的，省政府的企业怎么能交给深圳经济特区呢?!只有深圳各个局直属的企业把所有权交给了深圳国资局。深圳国资局变成了“缩水”的国资局，没有真正实现设立时的改革目标。各类经济不平等竞争、政企不分的格局没有根本改变。

 

　　深圳改革的困局引起了中央政府的重视。1988年，国务院决定成立了国家国有资产管理局。成立国家国有资产管理局的目的，是把中央各个部委直属企业的所有权统一交由它行使，从而各中央政府部门不再拥有国有企业所有权，专门负责社会管理和宏观调控，实现政企分开。但是，这样的改革同样存在困难：国家国有资产管理局是什么性质的机构?它作为行政机构行使所有权，与中央各个部委行使所有权有什么本质差异?能够真正实现政企分开?成立国家国有资产管理局后，并没有实现一步到位的国有资产所有权移交。有的央企进行了股份制改革，乃至上市，国有资本的所有权转移给了国家国有资产管理局，有的则没有放弃所有权，各个部委之间权力和利益很不平衡，国有资产管理上的矛盾也日益突出。

 

　　在1998年政府机构改革中，撤消了国家国有资产管理局，从此，在国有资产管理上出现了“五龙治水”的局面：资产权分散在多个部门，财政部掌管资产财务权，国家计委掌管投资立项权，中央大企业工委和组织部门掌管经营者监督权(监事会)和任免权，国家经贸委掌管企业运营权，劳动和社会保障部掌管职工劳动和工资权。财政部、国家计委、中央大企业工委、组织部、人事部、国家经贸委和其他部委共同承担出资人职责。当国有企业经营中出现了问题、亏损严重时，各个政府部门又相互推委，国有资产无人负责。在这样的体制下，真正控制企业的是企业的管理者，一些管理者利用所有者缺位、国有资产无人负责的条件，侵蚀企业利益和国有资产权益，内部人控制泛滥，国有资产流失严重。同时，政府的所有者职能和社会管理职能、宏观调控职能不分，中央政府既是国有资产的所有者，又负责社会管理和经济调控，政资不分、目标多元，这些老问题也不能解决。作为资产所有者，要追求投资收益最大化;作为社会管理者和经济调控者，要实现社会公正和国民经济持续稳定发展。而作为追求收益最大化的“运动员”如何充当好经济活动的“裁判员”，保持公正和中立，一直倍受怀疑。

 

　　面对这样的窘境，2002年国务院决定重建新型的国有资产监督管理体制，成立国有资产监督管理委员会。新型的国有资产监督管理体制实行两级三层的建制，即中央和地方两级、国务院、省、市三层。除金融企业外，关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等,由国务院国资委履行出资人职责。其他国有资产由地方国资委履行出资人职责。国资委享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合。

 

　　国资委履行所有者职能，管人、管事、管资产，怎么管?

 

　　这首先需要进一步明确国资委的架构。国资委的基本架构应该涉及三个层次:一是国资委;二是具体的国有资产运营公司;三是国有资产运营公司具体投资、控股、参股的企业。由国资委制订国有资产营运战略方针、结构调整方向和投资发展规划，编制国有资产经营预算;选派和更换国有资产营运主体的董事、监事和财务总监;考核国有资产营运主体的营运业绩，决定国有资产营运主体的设立、分立、合并、变更等重大事项。其次，国有资产运营公司投资后即为企业的股东，并没有超越其他股东的权利。管人，是国有资产运营公司通过参加股东大会，与其他股东一起选举产生企业董事会，再由董事会选聘经理，由经理负责企业的日常管理。不能因为国资委有管人的权力，就包办企业的具体人事管理，直接决定企业董事会人选、任命经理，把其他股东抛在脑后。管事，即国有资产运营公司作为股东，与其他股东一起，审议企业董事会的决策，确定企业的发展战略、重大投资决策、利润分配方案等重大事项，具体的企业经营管理活动则交给职业经理，而不是由国资委系统直接干涉企业的日常管理工作。管资产，国有资产运营公司一旦投资入股，其资产就与其他股东的资产一起形成法人资产，法人资产要通过法人财产制度和法人治理制度运营，国资委和国有资产运营公司不能越过法人治理层次直接操控企业资产。

 

　　除了明确国资委的职责外，还必须解决国有资产管理体制中的以下问题：

 

　　第一，国资委与行政部门之间的关系。国资委是受托统一管理全民所有制的国有资产的特殊法定机构，专门行使国有资产出资人职责，是以资本为纽带、进行产权管理的代理机构。它不是政府行政机关的组成部分，不应该纳入政府序列。因此，国资委应该适用公司法、国有资产法和民法的管辖，而不应该适用行政法规的管辖。我国应该及早出台国有资产法，国资委工作人员应该由所有者——全民或全民的代理人全国人大代表选举产生、并决定其变动，国资委工作人员的报酬及报酬变动也应该由全民或全民的代理人全国人大决定。

 

　　第二，完善国有资本经营预算体系。国有资本投资入股后，企业有了利润，股东大会批准董事会的决议，用于分红的部分，形成国有资本经营预算收入;用于追加投资的部分，形成新的国有资本。国有资本经营预算支出，可以用于投资、给全民分红和充实社会保障基金。国有资本经营预算应该向所有者全国人民报告(即向全国人大报告)，接受全国人民的审议和监督。

 

　　第三，对国资委进行激励与约束。国资委也是全民的代理人，是替全民管理全民所有制的资本，国资委及其工作人员本身并不是最终所有者。既然是代理人，也存在产生机会主义行为的可能性。为了避免国资委的机会主义行为——偷懒、渎职，损害全民资本权益，也需要对其进行激励和约束，而不仅仅是对企业管理者给予激励与约束。

 

　　(文章摘自2008年6月18日《搜狐博客》 作者：桑百川)

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