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   2019-10-17  服务支持

 投融资体制改革回顾与展望

国家发改委固定资产投资司司长 欧鸿

投融资体制是我国经济体制的重要组成部分。党中央、国务院高度重视投融资体制改革工作,特别是党的十八大以来,中央不断深化投融资体制改革,出台《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》,推动建立新型投融资体制;党的十九大报告明确提出:“深化投融资体制改革,发挥投资对优化供给结构的关键性作用”。各地、各部门认真贯彻落实中央决策部署,投融资体制改革取得显著成效。在新的历史起点上,我们将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,认真总结投融资体制改革的经验,巩固改革成果,继续探索创新,以深化投融资体制改革的新举措,促进我国经济高质量发展。

一、党的十八大以来投融资体制改革的主要成就

新中国成立到改革开放前,我国实行高度集中的基本建设管理体制;改革开放后到2000年前后,我国初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的投资管理体制;以2004年《国务院关于投资体制改革的决定》为起点,我国开启了以确立企业投资主体地位、规范政府投资管理职能为重点的新一轮改革。党的十八大以来,随着供给侧结构性改革不断推进、市场在资源配置中的决定性作用不断发挥以及“放管服”改革不断深化,我国在推进建立完善企业自主决策、融资渠道畅通,职能转变到位、政府行为规范,宏观调控有效、法治保障健全的新型投融资体制方面,取得了显著成效,主要包括以下几方面。

(一)推进投资领域简政放权,发挥市场在优化投资结构中的决定性作用。大幅压减投资项目审批事项范围,加强投资管理服务信息化建设,进一步落实企业投资自主权,调动社会资本积极性。一是深化投资审批制度改革,减少企业投资制度性束缚。三次修订《核准目录》,大幅减少政府核准的项目范围。除极少数核准项目外,对其他企业投资项目一律实行告知性备案管理,据统计,2018年备案类项目占企业投资项目比例为97.2%。建立前置精简、报建并联的新型审批流程,项目核准前置只保留2项,其余审批事项与核准并联办理。制定统一的投资审批事项和申报材料清单并实行动态管理,切实减少投资审批中的自由裁量权。二是通过“制度+技术”融合,促进投资便利化。建成并运行全国投资项目在线审批监管平台(以下简称“在线平台”),为各部门实现“并联审批、一网通办”提供技术支撑。通过在线平台发布规划、政策、技术标准及办事指南等信息,提高各类投资者获取政策信息的可及性和便捷性。三是建立固定资产投资运行监测机制。通过投资信息大数据分析,定期向社会发布投资发展趋势监测报告,引导各类投资主体自主决策、科学决策。

(二)加强和改进政府投资管理,更好发挥政府投资的引导和带动作用。健全完善政府投资范围的评估调整机制及资金安排方式,不断调整优化政府投资结构,切实提高政府投资效益。一是加强政府投资方向和投资范围精准化管理。特别是对中央预算内投资实行“一专项一办法”,并建立动态评估调整机制,不断优化投资方向和结构。同时,根据中央决策部署、规划建设任务和年度建设需求等,将中央预算内投资集中用于经济社会发展的关键领域和薄弱环节。二是建立政府投资项目的储备、滚动实施机制。推动编制三年滚动计划和重大项目库建设,更好协调当前和长远、项目与资金的关系,为合理安排政府投资、提高政府投资效率提供支撑。三是创新政府投资资金安排方式。灵活运用直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等手段支持各类投资项目,充分发挥政府资金的引导作用和放大效应。

(三)加强事中事后监管,切实规范各类投资活动。完善投资监管体系建设,推动政府投资管理重心由事前审批转向过程服务和事中事后监管。一是完善企业投资项目事中事后监管体系。出台《企业投资项目事中事后监管办法》,推动投资管理重心从政府事前审批向事中事后监管转移,通过法治手段实现放宽准入和规范管理相结合,实现扶优汰劣。二是进一步完善中央预算内投资项目综合监管制度。印发实施中央预算内投资计划实施综合监管办法等规章制度,聚焦事中事后监管、全覆盖监管、全过程监管、常态化监管和综合监管体系建设。三是依托在线平台,加强项目建设全过程监管和部门协同监管,积极探索事中事后监管新模式。

(四)加强政策引导,促进投资结构优化。贯彻新发展理念、完善总体设计,按照发挥市场在资源配置中起决定性作用的要求,进一步强化相关政策的导向作用。一是完善投融资体制改革的顶层设计。推动出台《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》,明确投融资体制改革的重点方向,充分发挥投融资对稳增长、调结构、惠民生、补短板、防风险的关键作用。二是发挥发展规划、产业政策、行业标准等对各类投资活动的引导作用,加快实现从微观转向宏观、从审批转向监管、从项目安排转向制度供给。三是发挥项目资本金制度对投资活动的引导作用。报请国务院印发《关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》,对项目资本金比例浮控结合,积极扩大有效投资和促进投资结构调整。

(五)完善投资法治体系,确保改革于法有据。推动投资领域法治建设。一是加强和改进政府投资管理,推动出台《政府投资条例》,明确政府投资的基本规范,提高政府投资管理的法治化、规范化水平。二是不断加强中央预算内投资管理,相继出台《中央预算内直接投资项目管理办法》《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》,中央预算内投资管理日益规范和严谨。三是推进企业投资管理法治化建设,出台《企业投资项目核准和备案管理条例》《企业投资项目核准和备案管理办法》等,依法规范企业投资行为。四是不断完善投资管理法治体系,推动出台《机关团体建设楼堂馆所条例》《全国投资项目在线审批监管平台运行管理暂行办法》《工程咨询管理办法》等法规规章,规范各类投资建设活动。

(六)完善政策体系,持续增强民间投资活力。出台了一系列鼓励民间投资的政策措施,有效激发民间投资活力。一是先后印发“非公经济36条”“民间投资36条”“鼓励社会投资39条”以及《促进民间投资健康发展若干政策措施》《关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》等文件,提出具体政策措施,有针对性地解决制约民间投资增长的重点难点问题。二是通过组织召开民营企业座谈会、各省(区、市)政府负责同志促进社会投资健康发展工作会议、开展促进民间投资健康发展专项督查和第三方评估调研等方式,狠抓已出台政策的贯彻落实,不断提振民间投资信心。三是大力推进政府和社会资本合作(PPP),陆续出台数十项政策文件,创新与规范并举,明确了项目储备、项目论证、社会资本方选择等覆盖PPP项目全生命周期的操作流程和实施导则,鼓励民间资本参与基础设施项目建设。据统计,民间投资占全国固定资产投资比重已连续8年超过60%,最高时达到65.4%。

二、继续深化投融资体制改革的展望与建议

随着中国特色社会主义进入新时代,以习近平同志为核心的党中央对我国经济社会发展提出了一系列新论断、新理念、新观点,为新形势下深化投融资体制改革提供了根本指南。我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,立足发挥投资对优化供给结构的关键性作用的功能定位,适应投资促进高质量发展的要求,围绕充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,进一步深化投融资体制改革。

(一)深入推进投资审批制度改革,提高投资建设效率。一是完善项目决策与用地规划等建设条件协同机制,解决投资项目在落实选址、用地、规划等建设条件以及相关审批中的突出问题。二是建立以投资决策综合性咨询为基础的联合评审机制,鼓励发展全过程和综合性投资咨询机构,推动投资中介服务机构由资质管理向行业自律、市场约束、信用监管模式转变。三是简化、整合投资项目报建手续。进一步推动简化包括施工图审查在内的工程报建审批事项和环节,在保障工程质量安全的前提下,切实降低工程建设时间成本。

(二)加强政府投资统筹管理,强化政府投资补短板作用。一是推动政府投资计划全覆盖,优化投资计划编制和平衡衔接机制。科学编制政府投资三年滚动计划和年度计划,统筹管理财政建设资金。二是建立政府投资范围动态调整机制,根据新时代社会主要矛盾的变化和高质量发展要求,健全完善政府投资范围评估调整机制,不断优化政府投资的方向和结构。三是分类健全直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等资金安排方式的制度和机制,提高政府投资效益。

(三)健全投资引导服务机制,促进投资结构优化。一是进一步完善投资项目资本金制度,更好发挥资本金制度的作用,实现促进有效投资和债务风险防范紧密结合、协同推进。二是进一步提升投资监测预测服务水平。积极将在线平台投资数据转化为服务型数据产品,加强投资项目信息汇总分析,强化对优化投资结构的信息服务引导作用。三是进一步提升在线平台建设应用力度。扩展在线平台功能,加快实现投资管理“一网通办”。推进在线平台政务信息向各方开放,特别是加快探索建立投融资在线对接平台,实现金融机构与项目单位的双向选择,畅通融资渠道。

(四)健全投资项目监管执法体系,促进投资高质量发展。一是落实《政府投资条例》《企业投资项目核准和备案管理条例》有关要求,加强投资项目事中事后监管,推动建立投资项目属地化监管机制,明确监管内容、监管手段、处罚措施、罚则适用等内容,完善监管执法程序。二是针对企业投资项目未批先建、批建不符以及政府投资项目未批先建、边批边建、自批自建、违规超概算、违规调整概算等,组织开展监管执法实践,依法治理违法劣质投资活动,推动投资高质量发展。

(五)持续激发民间有效投资活力、提高投资质量和效益。一是推动鼓励民间投资各项政策落细落地落实,纾解民营企业融资困境,加大减税降费力度,提升民营企业转型升级能力,不断优化营商环境,提振民间投资信心。二是不断破除民间资本进入重点领域的隐形障碍,继续规范有序推广PPP模式,支持民间资本采用PPP模式参与基础设施补短板项目建设。探索通过REITs等多种方式盘活基础设施存量资产,扩宽民间投资渠道。

来源:国资管理

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