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国资国企动态
2018-08-14
新一轮的国企改革中,“改组组建国有资本投资、运营公司”一直被视为突出亮点。近日,这一改革举措有了全面的实施方案。
7月30日,国务院正式发布《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》(以下简称《意见》)。
《意见》明确了国有资本投资、运营公司改革试点的主要内容,包括功能定位、组建方式、授权机制、治理结构、运行模式及监督与约束机制等。
8月1日,财政部部长助理许宏才在国务院政策例行吹风会上也针对该《意见》给予解读并指出,改组组建国有资本投资、运营公司现在有了具体操作指南。
政策:从原则要求到实操指南
自十八届三中全会明确提出“完善国有资产管理体制,以管资本为主加强国有资产监管,改革国有资本授权经营体制,组建若干国有资本投资运营公司”以来,几个重要文件相继出台。
2015年9月,《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》提出,以管资本为主改革国有资本授权经营体制,要求改组组建国有资本投资、运营公司,探索有效的运营模式。
该文件明确规定,科学界定国有资本所有权和经营权的边界,国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业履行出资人职责,并授权国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责。国有资本投资、运营公司作为国有资本市场化运作的专业平台,依法自主开展国有资本运作,对所出资企业行使股东职责,按照责权对应原则切实承担起国有资产保值增值责任。开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点。
随后不久,国务院以国发〔2015〕63号印发《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》,再提改组组建国有资本投资、运营公司,提出“开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点工作。中央层面开展由国务院直接授权国有资本投资、运营公司试点等工作。地方政府可以根据实际情况,选择开展直接授权国有资本投资、运营公司试点工作。”
此次《意见》的出台,被认为与过去的文件一脉相承。许宏才在吹风会现场表示,前两个文件是纲领性文件,提出了原则要求,即以管资本为主改革国有资本授权经营体制;本次印发的《意见》是具体实施操作的规范和指南,更具体、更详实、更具有操作性。
案例:百户试点企业探索新模式
改组组建国有资本投资、运营公司是国有企业改革发展的需要,也是国有资产管理体制改革的客观要求。改组组建国有资本投资、运营公司,是新一轮国企改革的全新尝试。
继 2014 年 7 月宣布中粮集团和国投公司为国有资本投资公司试点后, 国务院国资委 2016 年 2 月宣布诚通集团、中国国新两家为国有资本运营公司试点。2016 年 7 月又宣布新增 7 家国有资本投资公司试点,包括神华集团、宝钢、武钢、中国五矿、 招商局集团、中交集团和保利集团。
相关数据显示,在国有资本投资、运营公司的推动下,国有资本运营效率得到显著提升。在中央企业方面,国资委公开资料显示,2017年10家试点国有资本投资、运营公司的央企实现利润总额3056亿元,同比增长25%,连续两年明显高于央企平均水平。
以国投为例,作为第一批试点企业,国投2017年实现利润182亿元,连续14年在国务院国资委经营业绩考核中获得A级,成为8家连续“14A”中央企业之一。
除了央企改革试点外,地方国有资产投资、运营平台布局也在提速。今年6月,江苏确定首个省级层面国有资本投资运营公司试点。
国资委相关数据显示,自2016年以来,一批资本实力雄厚、市场竞争力强的国有资本投资、运营公司已经落地。目前,全国已有百余家国有资本投资、运营公司试点,在改组组建方式、投资运营模式、授权范围、作用发挥等方面探索积累了初步的经验。
据了解,国务院国有企业改革领导小组办公室分别于2016年、2017年连续两年对中央企业、部分省级国资委、部分地市级国资委以及出资企业进行了问卷调查。问卷调查总结出了各地方改组组建国有资本投资、运营公司中的上海模式、重庆模式、山东模式三种典型管理模式。
难点:三级构架如何各司其职
在业内人士看来,改组组建国有资本投资公司和运营公司能有效地减少政府对企业的干预,提升企业经营效率,真正实现政企分开。但在实际操作中,仍然存在一定难度。
德勤曾针对改组组建国有资本投资公司和运营公司做过相关调查并发布报告指出,国有资本投资公司和运营公司作为一项制度创新,在组织结构、公司治理、运营机制等方面与一般商业投资公司、现有的企业集团公司等必然存在一定差别。但过去,中央层面尚未出台具体的政策文件来指导具体如何操作落地,也没有现成的成功案例可以参考模仿。对于两类公司的高管来说,如何实现深层的政策目的,如何打造这两类公司的核心能力、如何处理上与国资委下与所控/参股国企的工作界面和权责划分等,是亟待解决的巨大挑战。
一家运营公司的高管告诉记者,很多国有资本投资公司和运营公司由原有企业集团改组而来,原有业务涉及多个领域,但投资管理机制不健全,战略发展不明晰。试点改革后,集团应建立什么样的管理机制,具备哪些职能和能力都不明确。
该高管指出,在过去的中央政策层面,只是笼统地要求国有资产监管机构要准确把握依法履行出资人职责的定位,科学界定国有资产出资人监管的边界,建立监管权力清单和责任清单,但并没有对国资委与国有资本投资公司、运营公司的权责划分给出具体建议和实施细则。这给新组建的国有资本投资公司和运营公司带来一定挑战。
另一位高管向记者指出,有一些地方国有资本投资、运营公司由政府部门通过改制设立,仍然保持着浓厚的行政色彩。“审批程序并没有减少,管理体制仍然不健全,这样的公司只是在政府和企业之间增加了一道行政管理手续而已,并不能让企业真正完全按照市场化要求运作。”该高管指出。
落地:两类公司承担不同职能
最新出台的《意见》提出,采取国有资产监管机构授予出资人职责和政府直接授予出资人职责两种模式开展国有资本投资、运营公司试点。通过授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责,促进国有资本合理流动,优化国有资本布局,使国有资本投资、运营更好地服务于国家战略目标。
有专家指出,这次搭“平台”就是要构建国有资本投资、运营主体,本身不再从事具体的生产经营活动,而是以管资本的方式,实行投资和运营的专业化和市场化。
据许宏才介绍,新一轮国有企业改革的主要内容之一,就是以管资本为主改革国有资本授权经营体制。
从授权方式看,通过以资本为纽带,建立了权责利相统一的授权链条,合理确定政府、国有资产监管机构、国有资本投资运营公司和国有企业的权利边界。
从公司定位看,国有资本投资、运营公司均为在国家授权范围内履行国有资本出资人职责的国有独资公司,是国有资本市场化运作的专业平台。公司以资本为纽带,以产权为基础,依法自主开展国有资本运作,实现既定目标。
从侧重目标看,国有资本投资公司主要以服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标,在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,以对战略性核心业务控股为主;国有资本运营公司主要以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标,以财务性持股为主。
从公司运营模式看,这两类公司自身不从事具体生产经营活动,不干预所持股企业日常生产经营。公司通过管资本方式实现对所持股企业的管理,以出资额为限承担有限责任。
许宏才表示,下一步将继续推进试点,选择由财政部履行国有资产监管职责的中央企业,以及中央党政机关和事业单位经营性国有资产集中统一监管改革范围内的企业稳步开展。地方层面,由各省级人民政府结合实际情况组织实施试点工作。
业内人士认为,以上试点举措意味着政府和监管机构不再直接管理企业,行政化的管理将在国有资本投资、运营公司这一级被隔断。政府、国有资产监管机构管理国有资本投资、运营公司,国有资本投资、运营公司按照“管资本”的方式管理企业,这种新的管理模式将更好地确立企业的市场主体地位。
实施:如何做好相关配套工作
今年3月,国家开发投资公司党组书记、董事长王会生就曾在《积极推进国有资本投资公司试点改革》一文中提出,要完善国有资本投资公司试点改革的配套政策。他认为,改组组建国有资本投资公司,既涉及国资监管机构职能转变,又涉及平台公司职能定位、监管方式和管控方式调整,需要与其他国有企业改革试点和相关政策衔接联动。应将国有资本投资公司试点作为综合性改革试点,将落实董事会职权、市场化选聘经营管理者等试点内容纳入其中,通过系统试、全面试、集成试,最大程度地提高效能、释放红利。同时,完善国有资本投资公司试点改革的配套政策。
对此,王会生提出了三个方面的建议。一是健全国有资产监管法律法规体系,出台配套法规。二是完善相关资产评估增值、土地变更登记和国有资产无偿划转等方面的税收优惠政策,明确债权债务承接主体和责任,完善国有企业退出的相关政策,依法妥善处理劳动关系调整和社会保险关系接续等问题。三是完善国有资本投资公司的管理体系,特别是调整优化国有资本投资公司考核体系。
此次《意见》出台,按照财政部的说法,下一步,将按照国务院国有企业改革领导小组的统一部署,会同有关部门,按照职责分工,制定落实相关配套措施,密切配合、协同推进试点工作。确保试点取得实效,为形成可复制、可推广的经验和模式,开创国有资产管理体制新格局奠定基础。
许宏才表示,下一步将继续推进试点,选择由财政部履行国有资产监管职责的中央企业,以及中央党政机关和事业单位经营性国有资产集中统一监管改革范围内的企业稳步开展。地方层面,由各省级人民政府结合实际情况组织实施试点工作。
专家表示,除了相关配套政策的实施外,应将国有资本投资公司试点作为综合性改革试点,将落实董事会职权、市场化选聘经营管理者等试点内容纳入其中,完善考核体系、激励机制等,加大对国有资本投资公司、运营公司重大决策、人事任免、考核激励的授权力度。
来源:国企网
图片来源:找项目网